堅持正確方向，科學、規范地

推進城市水行業改革

劉志琪 2008年1月

水是人類生存和社會發展的重要物質條件，是一種有限的、無可替代的寶貴資源，也是實現經濟社會可持續發展的重要保證。城市供排水包括污水處理是基礎設施和環境建設的重要組成部分，是對國民經濟發展具有全局性和先導性影響的基礎產業，同時城市供排水、污水處理設施的建設，也是完善城市功能，提高城市化水平和人居環境質量的重要標志，城市污水處理，再生水利用等又是全國水污染防治和水環境治理及節能減排工作的重點領域。到2006年底，全國城市供水生產能力已達2.7億立方米／日，年供水總量542.6億立方米，用水人口3.23億，用水普及率94.8%, 人均日生活用水量189.8升，供水管道總長度43萬多公里。全國現有城市污水處理廠814座，處理能力6310萬立方米／日，污水處理率57％，排水管道總長度26萬多公里。

城市水行業過去長期受計劃經濟的影響，存在政企、政事不分，企業經營效益低下，管理和服務水平不高，價格機制不順，收費制度不健全，無法良性循環等問題，至使政府財政負擔沉重，行業發展受到嚴重制約。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的不斷發展，城市水行業在國家相關政策的指導下，近十幾年來也實行了開放市場，允許社會資本（包括國外資本和私營資本）參與供排水設施的建設和經營等投資和運營主體多元化及產權多元化的改革。據不完全統計，到2005年底，在城市供水方面，已經實行改制企業的供水規模和資產總額，分別占全國的21％和20％，其中外商（包括港商）所占比例分別為9.5％和7.7％。城市排水方面，實行改制單位的污水處理規模和資產總額，分別占35.2％和36.2％。社會資本，包括國外資本的進入，對于加強城市供排水、污水處理設施的建設，提高企業的經營效益和管理水平方面，起到了一定的促進作用。但是十幾年來的改革也出現了一些必須引起高度重視的問題，如果不認真加以對待并有效地解決，將會對我國城市水行業的長遠發展帶來不利的負面影響。以下是我根據了解到的情況和掌握的材料，在調查和分析研究的基礎上，提出的關于當前我國城市水行業改革需要引起重視的幾個問題，供行業內外共同討論。

一、水行業引入社會資本需盡快制定明確的法律和完善的配套政策，強化市場準入

城市供水（飲用水）是生活必需品，也是經濟社會發展無可替代的重要物質條件，關系到人民群眾的生命健康和切身利益及公共安全，也關系國家安全。始于上世紀80年代的公用事業私有化即公私合作制的改革浪潮，使一些發達國家在公用事業的制度上發生了重大變遷，但是，仍有許多發達的市場經濟國家，如美國、日本、韓國和歐洲的一些國家以及我國的香港、臺灣等，都沒有把供水領域完全向國內外其他資本開放，而是主要由各級政府投資，國有企業經營或者委托經營，并由政府進行嚴格的控制和監督管理。在排水、污水處理方面，大多數國家也都是以政府投資為主，企業經營，有的實行特許或者委托經營。目前我國尚處于市場經濟的初級階段，在法制還不夠健全，政府的行政和管理體制改革不到位，相關政策不完善和無明確準入條件限制，以及政府的監管體系還未完全建立起來的情況下，全面和大規模向社會資本開放，包括外國資本和私營資本，對于這種涉及重大原則、目標和方向性及政策性的問題上，目前還缺乏明確的、具有權威性和國家強制力的法律依據。同時由于我國現行體制和政府運行機制上固有的問題，使各地在具體的改革改制和利用外資進行合資合作與經營的過程中，出現了諸如決策不夠科學、規范，合同條款不合理，固定回報、變相固定回報及當前的“溢價收購”等現象，造成了我國城市水行業的無序競爭及其產生的一系列后續問題，對整個行業的科學、健康、穩定與長遠發展帶來了一定的負面影響。因此，對于城市公用事業改革，特別是水行業改革的基本原則、目標、方向及改革應當采取的主要形式等，需要在總結實踐經驗和問題的基礎上，盡快制定法律或行政法規，以便進一步明確準入條件，全面規范我國水行業的改革，避免出現更大的失誤。

二、把城市水行業與其他競爭性行業同等對待，以引入社會資本作為主要目的改革是目標和方向上的錯位

在我國改革發展的今天，對于公用事業領域，應當在社會主義市場經濟體制下，給政府和企業重新定位，進一步確定企業和政府雙方的責任、權力和義務，建立新型的政企、政事關系。因此，水行業的改革總體上應當明確四個方面的目標：

一是各級政府，特別是城市政府，首先應當轉變觀念，改變在計劃經濟體制下長期形成的思維方式和管理模式，從過去的直接管理轉變為間接的監督管理，對包括城市供排水在內的公用事業，重點是對設施的規劃建設、投資、價格、效益及服務等方面進行監管;二是解決體制機制和制度問題，包括政府的行政管理體制和運行機制及企業內部的經營管理機制等。通過改革改制和引入市場機制，達到創新體制、機制和建立符合市場經濟發展要求的新型制度的目的；三是提高行業的整體效益、管理和服務水平，包括社會效益、經濟效益和環境效益；四是建立完善的價格體系和收費制度，促進行業的良性發展。

近年來，由于把引資作為改革的主要目標，一些城市單純為了籌集資金去引進外資或其他社會資本，沒有把引資與整個行業的改革和推進企業化進程及產業化發展，進行制度創新，體制創新和引入市場機制更好地結合起來，同時一些地方在改革和引進外資的過程中，也沒有把政府部門領導思想觀念的轉變和政府管理體制的改革，與推進企業改革更好地結合起來。特別是在城市排水方面，一些地方的政府領導急于解決基礎設施建設資金的不足，單純為了籌集資金而去盤活資產，有的地方不管基礎條件如何，盲目搞BOT項目，目的只是為了吸引外資和其他社會資本，沒有堅持利益共享、風險共擔原則，注重的只是眼前利益，忽視了長遠發展的需要，致使一些地方的改革未能取得實質性進展，并帶來一系列后續問題。

三、水行業改革不應把經濟效益作為主要目標，而應當把社會效益和環境效益放在首位

水行業的性質和作用決定了我們不應以追求它的經濟利益最大化為主要目標，而必須把他的社會效益和環境效益放在第一位。當然，我們也不能像計劃經濟時期那樣不講經濟效益，而使社會與環境效益缺乏應有的保障。首先，不能把包括水在內的公用設施的建設和管理責任全部推向市場，無論是發達國家還是發展中國家，也不管是任何制度下的政府，對于公用事業的責任都是不容推卸的。在當前我國市場經濟發展的初級階段，法制還不夠健全，市場運行還不很規范的情況下，完全靠市場不可能真正達到我們預期的目標。第二、由于過去長期發展不平衡造成的基礎設施欠賬較多，特別是污水處理、垃圾處理等環境基礎設施。多年來，以犧牲環境為代價換來的經濟發展，使我們背上了沉重的包袱，在資源環境方面也造成了很大的壓力，因此，當前我國在水污染防治方面的任務還相當繁重，需要大規模的資金投入。在這種情況下，每年上千億的投入，單純靠政府是有一定困難，但是也不能完全推向市場，政府在這方面的資金投入是必須的，也是其責任所在，政府要把有限的資金用在該用的地方。第三、在水行業改革和設施的規劃建設等方面，不能只講投入產出，也不能以資產管理及資產的保值增值為主要目的，要把保證供應和服務等社會和環境效益放在首位，這是政府辦公用事業的宗旨，也是任何時候都不能偏離的方向。目前各地有一種傾向，就是一談改革就是搞資本運作或者出讓產權，當然，在水行業進行產權改革，是當前解決政企分離、引入市場機制的一個有效途徑，但不是惟一的途徑。一些地方在進行產權改革的過程中，不是把解決體制機制問題作為重點，而是以搞產權出讓和資產拍賣為主，偏離了公用事業改革的目標和基本原則，留下了一系列的隱患，給公用事業的健康和長遠發展帶來了諸多不利的影響。

四、水行業的改革不僅是企業自身的事情，需要政府和企業的互動

城市水行業的改革應當包括兩個方面，首先是政府行政和管理體制的改革；其次企事業單位的改革改制。我國的城市供水、排水、燃氣、供熱和公共交通等行業，過去長期都是由城市政府直接管理下的國有企業（事業單位）獨家經營，并且在計劃經濟體制下，使企業和政府形成了一種固有的關系和千絲萬縷的聯系，這也是舊的體制和觀念下的產物，許多都是不符合市場經濟發展要求的，也是制約和影響行業改革發展的重要因素，這些單純靠企業自身是無法改變的，必須是政府和企業共同行動。各級政府和主管部門領導思想觀念的轉變和政府行政與管理體制的改革，是整個行業改革的重要組成部分，應當與企業的改革改制結合起來，只強調企業要改，忽視政府自身改革的必要性及其對企業改革所產生的關鍵性作用，會使企業改革不規范、不科學，甚至流于形式，達不到預期的目標和效果�？偨Y十幾年來水行業改革的成功與失敗，經驗與教訓，無不與政府的體制改革與決策機制有關。目前已經到了必須認真總結經驗的時候了，不僅企業要總結，更重要的是各級政府應當進行總結。改革的經驗和成績是有的，但失敗和教訓是慘痛的，我們不能對此熟視無睹，否則，就是對不起行業，對不起國家和子孫后代。我們既要總結政策引導方面的問題，也要總結具體操作上的失誤以及所存在的一些深層次的問題。要研究在現行體制下，如何科學、規范地推進改革，避免以往的失誤再次發生，更要避免給各地政府和當地群眾造成不必要的損失，給行業發展埋下不應有的隱患。

五、對公用事業的改革要區別對待、分類指導，對水行的改革要保持政府的控制力

水、燃氣、公共交通、城市供熱等是生產生活的必要條件，都屬于公用事業，有其共同的特性，但是也有各自不同的特點，因此，對公用事業的改革，既要在一些重大原則問題上進行統一規定，也要根據各自不同的特點和實際情況，提出分類指導的原則、政策和規定。城市供水與燃氣、供熱等行業雖然都屬于公用事業，但它與其他行業不同的是，燃氣、供熱、公共交通等都有替代品，而水是不可替代的，同時水比糧食和其他食品對人的需求來說也更為重要，對供水的質量和安全性要求也就更高，因此供水是不同于其他公用事業的特殊行業。

 近年來，隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，我國的水污染問題也越來越突出，水資源短缺和水源污染導致了供水的不安全隱患大大增加，近兩年水污染突發事件的頻繁發生充分證明了這一點，同時國家對飲用水的標準及人們對用水的需求都在提高，使得各級政府主管部門和供水企業面臨著水源水質的污染和國家水質標準提高的雙重壓力，并且還要在這種壓力下盡可能地采取各種措施來保障供水的安全。城市排水包括污水處理、再生水利用等，是整個水循環系統的重要組成部分，雖然不像供水在安全方面要求那樣高，但也是關系到治理水污染、保護和改善水環境及保障水系統安全的必要條件，沒有完善的排水、污水處理設施，水環境質量得不到很好的保護，供水的安全也將無法保障。

鑒于水行業的特殊性及它無可替代的作用，供水、排水包括污水處理行業的改革，應當有別于其他公用事業，特別是城市供水。在引入市場機制，實現政企分離，提高企業的經營效益、管理和服務水平的同時，必須保持政府對行業的控制力，并實施有效的監管，以保證各項設施的安全、正常運行及服務的質量和供應的連續性。在當前水行業已經實行產權改革的情況下，應當保證當地政府在國有資產方面的絕對控股，這是保持政府對企業的控制力和實施有效監管的重要前提。

六、應當依法推進特許經營制度的實施，進一步規范我國的公用事業改革

 特許經營雖然不是什么新的制度，作為一種委托經營的方式，早在古希臘和古羅馬時代就有類似做法，在19世紀的歐洲，特別是法國，開始以特許經營方式開發建設供水、污水處理及鐵路和交通等設施，使特許經營發展到了一黃金時代。特許經營應當包括BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—再移交）、BT（建設—移交）等形式。100多年來，特許經營方式被西方國家的實踐證明是一種比較有效的制度，特別是在經營公用事業方面。但是每個國家的經濟社會發展、政治和法律環境及思想觀念等方面的情況不同，實施特許經營制度的基礎也就不同。因此在公用事業改革方面，應當根據我國的國情、現狀和實際來確定實施特許經營制度的目的、方式、深度及范圍等。

首先要明確的是特許經營既不是完全的私有化或市場化，也不是政府公共部門的直接經營或干預經營，它是公共部門干預和企業經營（私營、國營或公司合營）之間的一種平衡關系和權力、義務再分配的產物，因此，特許經營制度的實施與產權改革沒有直接的關系。第二、特許經營的委托方和被委托方之間是一種合作，雙方既有合同關系（不管合同內容多復雜），又是合作伙伴關系，不是我國計劃經濟時代遺留下來的那種政府與企業之間的上下級關系，雙方的權力、義務應在合同條款中進行明確，因此，合作雙方要建立在相互信任和持久合作的基礎之上，并且要共擔風險，共享利潤。第三、實施特許經營并不意味著政府的責任和義務不存在了，政府對于公用事業的責任和義務在任何情況下都是無法推卸的，只不過在不同的情況下表現的形式有所不同，各級政府也必須充分地認識到這一點。第四、實施特許經營的最大好處是能夠消除政府對經營企業的行政干預和種種限制，企業的一切行為都是依據法律和合同條款來執行，從而能夠大大提高企業提高經營效益和管理與服務水平的積極性，有利于公用事業的發展。當然，前提是特許經營制度必須是真正實施，并且是依法實施到位的。

我國應當在進一步完善配套法規政策的基礎上，全面實行特許經營制度。應在建設部2004頒發的《市政公用事業特許經營管理辦法》的基礎上，強化有關法律法規，進一步明確要在全行業全面實行特許經營制度，并加強執行的強制力。在實施特許經營的過程中，還必須根據我國的經濟社會發展及地區之間差別較大的現狀，實施的深度和廣度應當有所不同，政策上也應當有所區別。無論是國有企業還是已經合資合作的企業，都應當通過與政府簽訂特許經營協議的方式，明確雙方的責任、權力和義務，實現政企分離，并使企業完善法人治理結構，轉換經營機制，提高效益和管理水平，改善服務，以此實現真正意義上的改革。

七、價格機制不順、水價改革不配套、價格不到位等仍然是制約城市水行業發展的關鍵問題

水價包括原水費（水資源費）、自來水供水價格、污水處理費及再生水費等，這些都是影響和制約水行業發展的關鍵所在。而目前價格機制不順，水價改革不配套，價格不到位等仍然是普遍問題。

目前主要的問題有：一是水價及價格成本的構成不夠科學規范，缺乏嚴格的規定和成本價格的約束機制，現有的規定也沒有得到有效的執行。許多不該進入價格的收費和搭車收費的現象還很多，雖然有些收費也有地方政府的規定，但實際上很不規范，既增加了居民的負擔，也擠占了水價的調整空間，還有的城市把提高行政事業性收費標準作為提水價來對待，所提費用全部歸政府，與企業的水價無關；二是根據現在各個城市供排水企業的現狀，在沒有實行有效的改革改制，經營機制沒有完全轉換到位的情況下，企業仍然缺乏加強經營管理和控制成本的內在動力，使企業的成本難以得到有效的控制和約束，也使水價的確定和調整很難建立在科學的基礎之上，不利于規范成本和價格的管理；三是水價與相應的經濟監管制度和機制尚未完全建立，相關的法律法規不健全，政府和相關部門在缺乏依據的情況下，對企業的投資和價格等難以實施有效的監管。

綜上，水價改革不是一個孤立的問題，對于與水價改革密切相關的政府管理體制改革，供排水企業的改革改制，投資體制和國有資產管理體制的改革等，目前還缺乏統一的認識和統籌的規劃，使各項改革不夠協調配套，也使水價的改革難以取得實質性的進展。城市供排水不是追求高額利潤的行業，不能以盈利為目的，但是也不能讓企業沒有利潤，使其缺乏控制成本和提高經營管理水平的積極性，因此，水價改革應當與企業的改革改制等其他改革同步進行。

    八、應當培育國有控股的大型水務集團，實行跨地區的投資建設和運營，推動區域協調和城鄉統籌發展

應以發達地區的相關企業為重點，培育國有控股的大型水務集團，在全國范圍內實施跨地區參與供排水企業的改革、重組、投資建設和運營，推動區域協調和城鄉統籌發展。鼓勵像首創股份、天津創業環保、深圳水務投資公司等國有控股的涉水類上市公司，積極參與國內其他地區供排水企業的改革，利用我國現有的、已具備一定優勢的企業，以市場主體身份和市場經濟手段最大程度地參與全國水行業的改革和發展，提升中小城市供排水企業的技術、管理和服務水平，以縮小在供排水領域的地區差別，為促進全行業和地區之間的協調發展及建設和諧社會作出貢獻。