增強責任感 迎接新挑戰
推進我國城市節水工作走向深入
——在節水型城市創建工作會議上的講話
住房城鄉建設部副部長 仇保興
（2011年9月2日）
（根據記錄整理）
同志們：
今天召開此次大會是全國建設系統貫徹落實中央水利工作會議的重要部署。胡錦濤總書記在中央水利工作會議上指出，“部門和部門之間要密切配合、通力協作”，“團結治水、合力興水”。保護和節約水資源關系到每一個人，尤其是建設系統的同志們。建設系統有強大的給排水專業科技力量，建國以來，給排水專業培養了200多萬的專業人員，活躍在全國的城市市政供水排水系統，是我國水行業人數最多、技術最精湛的一支隊伍，城市節水工作也是要依靠和發揮他們的專業特長和工作積極性的。
剛才解主任的講話非常重要，希望各地能夠認真貫徹落實，兩省兩市介紹的城市節水經驗也非常具有典型性。下面我講三個方面的意見。
一、常抓不懈，城市節水工作取得令人矚目的成績
解放以來，我國城市節水工作大致經歷了三個歷史階段：第一階段是建國初期到改革開放前，當時節水的目的就是解決城市供水設施短缺、供水產能不足的問題；第二階段是改革開放后，城鎮化進程加快，城市缺水問題日益顯現，基礎設施短缺與資源短缺并存，城市節水工作的理念轉為“開源與節流并重”；第三階段是進入新世紀以來，針對快速發展的工業化、城鎮化伴隨產生的“水少”與“水臟”的資源環境問題，提出 “科學發展、節水減排”的理念，也就是說我們從滿足工業化、城鎮化需求的被動節水轉為創造生態能力、可持續發展的主動節水。具體來說，我們的城市節水工作取得了比較明顯的成績。表現在以下方面：
一是形成了一整套行之有效的城市節水法律法規。1988年建設部以1號部令頒發了經國務院批準的《城市節約用水管理規定》，明確提出了城市節水工作的原則、目標和要求。之后，各省、自治區、直轄市也相繼出臺了城市節約用水管理規定。據不完全統計，目前，全國已有100多個城市出臺了關于城市節水的地方法規。同時，我部陸續發布了《城市居民生活用水量》、《城市供水管網漏損控制和評定標準》、《節水型生活用水器具》、《建筑與小區雨水利用工程技術規范》、《綠色建筑評價標準》、《城市污水再生利用》系列標準等上百個標準，為開展城市節水工作提供了有力的技術支撐。
二是建立健全專門工作機構，加強城市節水的組織領導。許多城市人民政府從城市建設和管理的需要出發，將原設置在自來水公司的節水機構提升為政府的專門工作機構，建立了一批責任心強、技術過硬、經驗豐富的城市節水專業管理隊伍，對推動城市節水工作發揮了重要作用。據初步統計，全國657個城市絕大多數設立了城市節水的專門工作機構，50%縣城設有相應的職能機構，許多城市已形成了市、區、街道和市、局、用水單位的職責明確、分級負責的三級管理模式。
三是建立了一套有效的管理制度。根據建設部幾十年發展城市節水工作積累的豐富管理經驗，建立了以市政公用事業為平臺的一整套管理制度。這些制度包括：計劃用水和定額用水管理制度；節水設施的“三同時”制度，把節水措施落實到項目的規劃設計、施工及驗收和設施利用各個環節中；嚴格控制公共供水管網漏損；推廣使用節水器具，推行節水器具認證制度；實行用水計量制度，一戶一表、抄表到戶；配合發改部門利用價格杠桿促進節水，取締用水包費制，推進水價改革。這些工作在全國起到了積極作用。
四是通過節水型城市創建，有力地推動了城市節水工作。自2001年我部與國家發改委共同組織開展節水型城市創建活動以來，目前全國已有23個省市區的57個城市先后獲得“國家節水型城市”的稱號，起到了很好的示范帶頭作用。與此同時，一些省還開展了省級節水型城市創建活動。通過創建節水型城市，推動了城市用水模式的轉變，提高了城市節水和城市精細化管理的水平。
五是利用城市節水宣傳周，營造全民節水的社會氛圍。上個世紀90年代起，建設部將每年5月15日所在的一周定為“全國城市節約用水宣傳周”。通過內容豐富、形式多樣、滲透性強的城市節水宣傳活動，廣泛發動群眾參與，宣傳節水先進典型，曝光用水浪費行為，提高了全社會的節水意識。許多明星等公眾人物都做了非常好的表率，帶動群眾加入城市節水宣傳的行列，使節水觀念深入人心。
通過多年的不懈努力，我國城市節水效果顯著。一方面，從城市居民人均生活用水量來看，改革開放以來，隨著住房條件的改善，便器水箱、熱水器、洗衣機、洗碗機等家庭用水器具的普及，城市居民生活水平和生活質量不斷提高，用水需求也不斷擴大，城市人均日生活用水量曾一度持續增長，2000年達到峰值220.2升。近十年來，隨著城市節水工作的深入，節水型用水器具的普及和廣大市民節水意識的提升，人均日生活用水量開始出現回落，2010年下降到171.4升，降低了22%。另一方面，從城市用水總量來看。通過提高工業用水重復利用率、城市污水再生利用率、普及推廣節水工藝和器具等提高用水效率的措施，每年城市節水量約占當年城市年供水總量的10%，全國城市人均綜合用水量由2000年的517.9升/(人·天)下降至2010年的364.7升/(人·天)，十年間下降了30%。與2000年相比，2010年全國城市用水人口增長了53.8%，城市用水普及率由63.9%提高到96.7%，但城市年用水總量的增長僅為6.6%，基本穩定在年用水量500億立方米左右。
世界各國都不同程度的面臨著城市水資源和水環境問題，我國也不例外，甚至面臨的挑戰更加嚴峻。主要表現在五個方面的挑戰：
挑戰之一，全球性氣候變化加劇了水資源的不確定性。剛才解主任所說的全球氣候變化問題，對每個國家都構成長遠的威脅，但是近期的危機就是造成降水時空大幅度改變，加劇了地區間水資源分布不均的矛盾。原來降雨比較少的地區突然降雨多了，而原來降雨豐富的地區卻出現了干旱天氣。近年來，我國傳統多雨多水的西南地區也經歷了幾次嚴重干旱。氣候變化帶來的城市水危機是全世界面臨的問題，節約用水已成為世界各國化解水危機的共同行動。
挑戰之二，水資源短缺是我國的基本水情。我國是一個缺水國家，人均水資源占有量僅為1785立方米，約為世界人均水平的四分之一，逼近聯合國可持續發展委員會確定的1750立方米用水緊張線。我國的水資源分布也極其不均勻，城市化水平高的東部地區可利用的水資源量偏少，而城市化水平低的西部地區水資源量相對較豐富，我國水資源分布的不平衡性制約了工業化、城鎮化的均衡發展。
挑戰之三，水污染加劇了水資源短缺。目前我們實行的達標排放是最低的標準，由于長期的超負荷排放，即使所有工廠都能做到達標排放，水污染問題也難以在短期內得到解決。水污染加劇了水資源的緊張和矛盾，許多南方城市，位于水系發達地區，但由于周邊水源污染嚴重，為解決城市生活飲用水安全問題，不得不到數十公里甚至上百公里以外引水調水。
挑戰之四，城鎮化發展對城市水資源和水環境提出了嚴峻的挑戰。在推進城鎮化進程中，人民群眾對水安全的要求越來越高，不僅要有水喝，而且要安全、口感好，水質更佳。2006年，我國頒布了新的《生活飲用水衛生標準》，水質控制指標由35項大幅提高到106項，已與國際先進水平接軌。但我國的水源水質污染較重，凈水工藝又相對落后，城市水安全問題仍然較為突出。
挑戰之五，我國的城市節水工作距期望的目標還有較大差距。目前，我國GDP占世界總量的9.5%，但淡水取用量卻占世界的16%，用水效率相對偏低，與日本等發達國家相比，相差5-6倍；全國90%的城市還沒有達到“國家節水型城市”的標準要求；城市供水管網的漏損率居高不下，據統計，全國有一半以上的城市供水管網的漏損率高于國家標準規定值，年供水管網漏損水量達60億立方米，約為全國城市供水總量的12%；目前全國城市污水年處理總量已達370億立方米，而全國平均再生利用率不到10%。
這些挑戰告訴我們，一方面，我們面臨的水資源和水環境形勢越來越嚴峻，另一方面，我們還有很大的潛力可挖，城市節水的工作任重道遠。五個挑戰就像五座大山壓在我們在座的每個人身上，需要我們去奮斗、去排除。
三、抓住重點，持續推進城市節水工作走向深入
面對城市節水工作出現的五個挑戰，我們要勇于面對、勇于承擔，把城市節水工作做的更好。具體有以下幾個工作重點：
一要明確城市節水工作的指導思想和目標。“十二五”期間，要繼續深入貫徹落實科學發展觀，按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，樹立節水減排、節水降耗的理念，堅持以“節水優先、治污為本、科學開源、綜合利用”的原則，以提高用水效率為核心，以轉變用水方式為突破口，以科技創新和機制創新為支撐，以落實城市節水管理制度為著力點，將城市社會水循環對自然水循環的影響降低到最低程度，實現人與自然和諧發展。力爭到2015年，全國城市節約用水總量達到用水總量的15-20%，20%以上的城市要達到國家節水型城市的標準要求，城市公共供水管網漏損率全面達到國家標準要求，向發達國家漏損率7%的目標靠攏，資源型缺水和水質型缺水的城市污水再生利用率要達到20%以上，城市雨水收集利用取得重大突破。
二要利用城市規劃、建設和市政公用事業的平臺推動城市節水工作。這個平臺很重要，當前城市規劃建設中普遍出現了產業結構與當地水資源和水環境承載能力不相適應；填河造地、圍湖開發，筑壩雍水，一些缺水地區開發湖泊，違反自然規律營造“大水面”等水景觀，天然的沼澤地遭到破壞；大廣場、寬馬路,硬質鋪裝滿大街，加大了雨洪徑流和內澇災害；污水處理與再生利用相脫節等問題。要通過規劃引導、建設方式的轉變和市政公用事業服務調節為推進城市節水減排創造條件。一是充分發揮城市規劃引導和控制作用，通過城市總體規劃、控制規劃等，合理確定城市的經濟發展模式、產業結構和布局，要加快編制城市節水專項規劃，明確城市節水目標、任務、措施和保障機制；二是市政公用設施要統籌考慮水資源的開發利用，按照就近循環回用的原則，在全面分析城市水資源、用水效率和節水潛力的基礎上，優化用水結構，嚴格限制公共供水范圍內的自備水的發展；三是要嚴格落實建設項目“三同時”制度，在編制城市節水規劃的基礎上，將城市新、改、擴建項目節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入。
三要大力推進污水再生利用。在污水處理設施選址時，要將可否再生利用作為重要因素，按照“優水優用，分質供水，就近利用”的原則，合理確定污水處理廠規模和布局。過去建污水處理廠時，往往把污水處理廠放在城市外，污水通過幾十公里管網送到污水處理廠集中處理，處理后再送回來使用，造成極大的能源和工程投資上的浪費。要把再生水作為城市的新水源，納入城市節水規劃中，從城市這一層面抓到建筑層面，大力倡導綠色建筑，建筑物內增加一條再生水管道，將洗澡、廚房和洗衣服的水收集起來，再加上雨水，花較少的處理成本就能轉化成中水，僅用于沖廁就可以節省30%以上的水資源。我們要樹立一個觀念，不能一遇到缺水問題就調水，與自然爭水、與農灌爭水。上世紀90年代初，紐約市面臨嚴重的用水短缺問題，市政當局經多方專家咨詢后，最終放棄了原計劃耗資數十億美元從新澤西調水的方案，而是制定了一套耗資僅為2.95億美元的城市節水方案。紐約市政府推出了一系列綠色用水的優惠政策和措施：通過給予1/3補貼的優惠措施，利用三年時間將11萬棟建筑的高耗水馬桶（沖洗水量在20升左右）置換為節水型馬桶（沖洗水量6升以下）；免費向居民發放節水龍頭和淋浴噴頭；進行用水效率檢查，重新核定用水計劃；嚴格控制管道漏損等措施。節水方案的實施，平均每棟建筑每年減少用水量29%，盡管紐約市人口不斷增長，但紐約市人均日用水量從1991年的737升，下降到1999年的636升，降幅為14%，緩解了紐約的用水危機。
四要加強雨水收集利用。以低沖擊開發（LID）的理念，強化雨水的源頭削減、滯蓄、下滲、循環和利用，推廣采用透水路面，綠地滯蓄等雨水調蓄和利用設施。這個理念是上世紀90年代美國提出的，幾年前引入中國。這種模式有四個優勢，首先，雨水本身就是很好的資源，可以收集加以利用；其次，有利于控制城市內澇，很多城市的降雨量為30mm時，城市就會出現積水內澇，馬路出現堵車。若采用低沖擊開發的理念，不僅下水道，下凹綠地都可以蓄積雨水，降低徑流量，緩解降雨量過大時可能出現的積水內澇問題；再次，可以削減初期雨水帶來的污染，初期雨水的化學需氧量（COD）濃度在300毫克/升以上，若流入自然水體，將造成嚴重的污染，采用低沖擊開發的理念，可將降水前幾分鐘的降雨滯留、凈化處理，將污染物作為植物的肥料；第四，采用低沖擊開發模式，還可以改善氣候�？傊覀円谛^、建筑、廣場、道路等推廣低沖擊開發模式，促進雨水收集利用，調節城市用水，實現節水減排。
五要強化城市節水管理制度。一是加大投入，加快對管材劣質、超過使用年限和漏損嚴重的公共供水管網進行更新改造，控制管網漏損率；二是加快推進“獨立計量、一戶一表、抄表到戶”，在此基礎上，實施定額管理、推行超額累進加價的水費收取制度，做到“保障基本用水，調節過度用水，抑制奢侈用水”；三是積極推行用水診斷服務，對每個單位都要找出節水潛力最大的地方，從污水處理、再生水利用、雨水利用等方面提出建議，促進城市節水的科技創新和服務創新。
六要落實城市節水工作的保障措施。一是加強組織領導，建立城市節水工作機構，明確管理職能，做到機構落實、制度落實、人員落實和經費落實，提升城市節水精細化管理水平。最近中央有關部門對全國節約用水工作的職責做了進一步的明確，要求建設系統負責城市節水工作，根據節約用水政策、規劃和標準，制定城市規劃、建設和市政公用事業方面的節水制度、辦法和具體標準，落實節水工作的要求。各級建設部門要切實履行職責，認真做好相關工作。二是加強部門配合。目前世界上還沒有任何一個國家采取“一龍治水”模式的先例。中央有關文件的精神非常明確，各方面、各部門要密切合作，抓好節水工作。城市規劃、市政、建設、城管等部門要加強協作，同時還要與發改、科技、工信、財政、環保、水利、能源等部門加強溝通聯系，形成工作合力。三是研究建立激勵機制。建設部門要積極配合發改部門研究建立有關資源節約方面的政策，近期，我部將與國家發改委共同研究建立城市節水工作統計和通報制度，并通過這個制度全面建立城市節水的激勵機制。四是加大科技創新。國家水專項中央投資100多億元、歷時15年，目的就是要解決水資源和水環境問題。其中，專門設置了城市水資源和水環境主題，包括城市水環境治理、城市供水安全和城市節水。我們要利用科技專項這個研究平臺，研究新的節水技術、工藝、設備裝置，大力推進城市節水和水的循環利用。
通過這次會議，我們要牢固樹立“節水就是節能”的理念，因為水的處理和輸送要消耗能源，我國可以進口石油、天然氣，但是無法進口水；我們要牢固樹立“節水就是減排”的理念，因為節約一噸水就相當于減少排放一噸污水，對環境少一份干擾；我們要牢固樹立“節水就是減碳”的理念，一噸水三度電，自來水凈化、污水處理、再生水處理都需要耗電，節水就相當于減少二氧化碳的產生。總之，節水就是推進生態文明。
最后，我代表住房城鄉建設部向全國廣大城市節水工作者，向積極投身于城市節水工作的社會各界表示崇高的敬意和誠摯的問候，希望你們以高度的責任感和使命感，再接再厲，奮發努力，為城市節水減排和城市可持續發展做出更大的貢獻。
謝謝！ | 
北京市城鎮供水協會