破局政策已出 污水處理價格機制或將迎突破

時間：2019-03-12 09:54:23 來源：中證鵬元評級 作者：楊雨晴 梁瓚

情形一：污水處理費標準保持不變，且污水處理服務單價不及時調整，會打擊污水處理企業積極性，導致政策落地困難，污水處理“市場化”進程受阻。目前，我國大部分地區受調價條款不明確，調價公式復雜且缺乏可操作性，調價程序復雜等多重因素影響，污水處理服務費單價變動的情況較少發生，或即使啟動調價機制也普遍存在較長時滯。在我國環保治理力度不斷加大，提標改造、污泥處理處置持續推高污水處理運行成本的背景下，若污水處理服務單價不及時調整，將不斷擠壓污水處理企業盈利空間，打擊污水處理企業積極性。極端情況下，為保證企業運營，污水處理企業可能會減少藥劑投入、不及時升級設備或改進工藝，導致污水處理不達標的情況發生，阻礙污水處理環保政策落地。根據生態環境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處罰整改情況》，共有73家企業嚴重超標被處罰，其中有44家是污水處理廠，在所有類型企業中占比約6成，也側面反應了我國部分地區污水處理廠存在整改不積極、運營效率低下的問題。

此外，近年我國不斷深化污水處理“市場化”改革，推進污水處理項目全面實施PPP模式，整個環保行業經歷了從瘋狂拿項目到謹慎評估項目收益的發展歷程，社會資本對于污水處理服務單價的敏感度不斷提高。疊加目前融資環境變化較大影響，污水處理服務單價調整不及時對于社會資本進入會產生不利影響。

情形二：污水處理費標準保持不變，但污水處理服務單價隨著污水處理成本提高，會使得污水處理財政收支缺口持續擴大，地方財政支出壓力不斷加大。對于部分經濟相對發達，環保治理壓力更大的地區，為保證環保治理效果，地方政府調整污水處理服務費單價的意愿較為強烈，行動相對積極。由于污水處理財政收支缺口由地方政府負擔，污水處理費標準與污水處理服務單價背離意味著地方財政支出壓力不斷加大。 另外，保底水量[3]的設置，自來水公司代征收費水量低于實際污水處理量[4]等因素也會加大污水處理財政收支缺口。

僅從居民污水處理費標準與單位污水處理運行成本差額推斷（未考慮非居民污水處理費標準、收費水量處理率等因素影響），太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處理財政收支缺口較大。

三、建立健全資源環境價格機制，成為污水處理行業突破困局的新方向

2018年6月國家發改委出臺《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（發改價格規【2018】943號）（以下簡稱“943號文”） 提出加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和環境損害成本的資源環境價格機制。在污水處理方面，943號文主要從“收費標準制定”和“調價機制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當”，旨在疏導持續增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾。

政策出臺后，江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發布《關于創新和和完善促進綠色發展價格機制的實施意見》，在943號的政策框架下根據各省實際提出實施意見。政策落地方面，2019年1月9日岳陽市人民政府辦公室印發《岳陽市城鄉污水處理收費改革試點實施方案》，啟動污水處理收費改革試點工作，將市區居民、非居民、特種行業污水處理費分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸，同時要求建立成本跟蹤和收費標準動態調整機制，建立企業污水排放差別化收費機制等，并計劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發改局公布《關于進一步完善我市污水處理費價格形成機制的通知》，將市區居民、非居民、特種行業污水處理費分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸，繼續實行征收標準與收費水量處理率聯動的動態調整機制，對居民污水處理費實行階梯收費制度，實行差別化收費機制。具體政策發布情況詳見附錄2。

（一）中證鵬元預計污水處理價格機制完善全面鋪開尚需時間，人均GDP水平較高且處于長江經濟帶的地區或率先突破

盡管943號文為各地污水處理價格機制完善指明了方向，但政策落地仍存在困難。一方面，污水處理涉及民生，服務全社會范圍內的排水單位和個人，其價格的輕微調整容易引起較大的社會反應，影響社會穩定，這也是近年污水處理費調價次數較少的重要原因。另一方面，在各地實際制定污水處理費標準時，普遍面臨定價方法不規范，價格政策操作性差，定價流程復雜且費時，價格信息公開制度和意見反饋機制不完善等問題，943號文“與污水處理標準相協調，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態調價機制”對地方政府政策執行能力形成較大挑戰。在此背景下，中證鵬元預計污水處理價格機制完善全面鋪開尚需時間，上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高，且處于長江經濟帶的地區政策推行阻力相對較小，污水處理標準高，有望成為政策落地的突破口。

需要注意的是，本次污水處理價格機制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補污水處理財政收支缺口，但由于污水處理仍實行“收支兩條線模式”，在污水處理費標準與污水處理服務費單價尚未基本相等前，能否保證污水處理企業運營，還是需要重點考慮地方財政實力及其支付意愿和速度。

（二）中證鵬元預計企業污水排放差別化收費機制將率先開展

目前，我國僅部分城市對工業、行政事業、經營服務或特種行業制定了不同的污水處理費標準，實現了“初步的差別化收費”，但未細化考慮不同企業排水水質差異造成的污水處理成本變化。943號文鼓勵地方根據企業排放污水中主要污染物種類、濃度、環保信用評級等，分類分檔制定差別化收費標準，并提出各地可因地制宜確定差別化收費的主要污染物種類，合理設置污染物濃度分檔和差價標準，有條件的地區可探索多種污染物差別化收費政策，并要求工業園區率先推行差別化收費政策。該“升級版的差別化收費政策”本質遵循“補償污水及污泥處理成本”的基本原則，可達到促進企業污水預處理和污染物減排的環保效果，在差別化收費政策的制定及執行上可操作性較強，推行阻力相對較小，中證鵬元預計企業污水排放差別化收費機制將率先開展。

（三）中證鵬元預計居民污水處理費實行階梯收費制度的地區或增多

目前，我國居民自來水價格普遍實行“階梯式水價”。而在污水處理方面，36個大中城市中僅廣東和深圳根據不同污水處理量實行階梯收費制度。由上文可知，推行“與污水處理標準相協調，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態調價機制”存在諸多困難，但日漸增大的環保壓力和地方財政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動。在該背景下，污水處理階梯收費能在保證基礎排水量用戶收費標準相對穩定的情況下提升污水處理費綜合水平，是緩解地方政府、污水處理企業、排水單位和個人三方沖突的途徑之一。故中證鵬元預計居民污水處理費實行階梯收費制度的地區或增多。

附錄1 截至2019年1月末36個大中城市污水處理費標準（元/立方米）

注：上海、杭州、寧波、拉薩、成都、深圳、太原非居民污水處理費細分到不同類型行業有所差異，上表主要選用工業類企業污水處理費標準。

資料來源：Wind、中國水網、公開資料等，中證鵬元整理

附錄2 關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見的相關政策

資料來源：公開資料，中證鵬元整理

[1]36個大中城市污水處理運行成本=36個大中城市污水處理廠當年運行費用之和/36個大中城市當年污水實際處理量之和。

[2]“敏感區域”指62個國控重點湖庫和沿海11省56個地市212個區縣行政區劃范圍。

[3]污水處理廠建設時多需要考慮城市未來發展規劃，容易導致設計產能大于當前所需產能，大幅提升了污水處理廠單位處理成本，為此，地方政府通常會與污水處理廠約定保底污水處理量，當污水實際處理量低于保底水量時按照保底水量結算。

[4]雨污未分流等原因會導致污水處理廠實際污水處理量大于自來水公司代征收費水量，而污水處理廠一般按照實際污水處理量收取污水處理服務費。

上一頁頁碼：[<< 1 2 3 ] 下一頁 共3頁