確認識PPP模式：多位專家探討PPP立法

時間：2018-05-21 來源：中國經濟時報 作者：張一鳴 孫天琪

隨著《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》再次被列入國務院2018年立法工作計劃，政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）項目已成為中國政府當前的政策選項之一。2018年4月27日，財政部發出的《關于進一步加強政府和社會資本合作示范項目規范管理》提出，經過幾年的發展，PPP示范項目在引導規范運作、帶動區域發展、推動行業破冰、推廣經驗模式等方面發揮了積極作用。但從近期核查情況看，部分示范項目存在進展緩慢、執行走樣等問題。如何正確認識PPP模式，確定適格的參與主體及優化頂層設計，保證PPP項目的健康、可持續發展，成為迫在眉睫的問題。為此，本期圓桌組織了專家學者及業內人士進行探討。

嘉賓

劉尚希 中國財政科學研究院院長

李曙光 中國政法大學研究生院院長

王衛東 國家發改委PPP專家庫專家、國浩律師事務所合伙人

PPP模式不是“萬金油”

記者：PPP在國內還是相對新鮮的事物，很多地方政府、國有企業仍處于摸索階段。其間問題頻發，請各位談一談當前中國PPP項目的現狀如何？

劉尚希：當前在PPP立法推進中，存在著把政府特許經營和政社合作混為一談甚至相互替代的認識誤區或分歧。我們認為，政府特許經營已然不合時宜。政府特許經營的制度設計是政府以特許權為資產，吸引社會資本在基礎設施領域進行建設運營。不可否認，這種思維在計劃經濟和市場經濟早期對推動“市場準入”，活躍市場交易具有一定積極意義。但隨著經濟市場化、金融化、資本化、證券化、法治化的發展，這種模式的先天弊病和風險隱患明顯暴露：隨意性較大，容易導致行政權力被濫用；金融化過度，資金長短錯配風險加大；規范性不足，易導致公共風險放大；公平性欠缺，易形成大量隱形債務；統一性較差，易割裂公共服務市場。

政府特許經營是計劃經濟“正面清單”思維模式，即所有事項都要經過政府特許。換言之，計劃經濟是推到極致的政府特許經營。市場經濟則遵循“負面清單”思維而發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場經濟否定了計劃經濟，意味著否定了蘊含“正面清單”思維的政府特許經營。

2017年7月21日，國務院法制辦發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》摒棄了“政府特許經營”而采用了“政社合作”。這意味著以“民商為基礎、市場為導向、社會為本位”的立法思維將有力促進公共服務供給側結構性改革。但征求意見稿發布后，仍然存在一些要求把“政府特許經營”明確寫進條例的聲音。若因個別聲音再度把政府特許經營以條例形式確認，將會大大增加傳統計劃體制隱形復辟的風險，妨礙政府和社會資本合作的健康發展。

王衛東：應該說，PPP適用于基本公共服務領域，例如保障基本民生的領域，包括基本醫療、義務教育、基本養老行業。但是并不是所有公共項目都適合PPP模式，同樣的項目在不同的地區也不是都適合以PPP模式進行推進。而一個基本公共服務項目是否能夠適用PPP模式，關鍵要看在進行科學系統的測試后，哪種方式更適合該項目的實施模式。這也是目前通過物有所值評價，希望發現的PPP對于每個個體公共服務項目的價值所在。

從資金使用角度而言，在基本公共服務領域，國家財政資金是主力軍，那么引入社會資本進入這個領域，一是為了對財政資金不足予以補充，二是為了通過一種市場化的機制，可以使得基本公共服務領域的公共項目更有市場活力，提質增效，為群眾提供更多更好的公共服務。同時，在基本公共服務領域以外的其他公共服務領域，推進PPP模式可以更好地讓人民群眾對公共服務和幸福生活享有獲得感。比如養老、旅游領域等。

再者，社會對PPP政策的誤讀實際上是對PPP功能的誤讀。首先，PPP模式不能代替傳統模式，只能是為傳統模式提供競爭機制，能夠讓公共服務的產出更有效率、質量更高；其次，PPP模式不是用來解決政府建設資金不足的問題，而是公共服務供給側改革的機制，以市場的方式來產生公共產品與服務。

李曙光：PPP的出現意味著國家投資模式開始發生重大變化，政府從原來的行政化的、計劃性的投資模式到今天政府開始以較為市場化的方式來大規模地卷入民商事活動，這一投資模式的變化轉型也必然會帶來各種問題，甚至帶來一些混亂，如違規融資、變相承諾擔保、某些項目盲目上馬、正運行的項目監管不到位等等，現在PPP這種模式經過一段時間的探索，到了需要有一部專門的法律予以保障的時候了。PPP立法必須要符合“目標清晰，科學立法，解決問題”的目標，而不是不顧當前實際情況而盲目立法。雖然我國PPP立法存在滯后性，但法律本身是麻煩糾紛出現后的補救機制，解決的是相關利益方的利益期待問題，是解決麻煩的，沒有找到明確的受損害方，法律就無法實現針對性，這樣的法律是空洞無力的，沒有問題導向的。當前的PPP立法首要的工作是找準問題，PPP項目亂在什么地方，哪些是法律問題，哪些是實施中的管理問題或操作問題？因此，當PPP項目出現問題時，應有問題反饋機制與應對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時，應建立項目跟蹤機制、監督機制與止損機制，涉及到權利義務法律關系不清及責任不明的事項，應及時上升到立法層面，盡快制定游戲規則，從而防止系統性風險的發生。

厘清參與主體職責

記者：財政部發出的《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》中明確指出，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。由此引發了我們對PPP項目各方參與主體的資格與職責內容的討論，各位對PPP項目主體的參與資格以及職責內容是如何認識的呢？

劉尚希：隨著中國從計劃經濟走向市場經濟，從以行政推動的經濟建設轉向市場推動的經濟轉型升級，政府應擺正自身定位。政府在民事主體與行政主體之間，更愿意選擇后者，“刀把子”攥在自己手里，而社會資本則更愿意平等合作，簽訂民事合同。如果政府定位在行政主體，社會資本則會擔心政府變卦，更重視現金流，從一開始就想“退路”，賺一把就走。如果“同床異夢”，政社合作就會中途夭折，最終損害公共服務的供應和享用，加大社會風險和政府風險。政府應從多重主體、多重角色中剝離出來，明確其民商事主體地位，才能真正解決政社合作中面臨的不確定性這一根本問題。

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