從PPP到PEP：探究政府和社會資本合作的本質

時間：2018-05-08 來源：華夏時報 作者：金永祥 宋雅琴

自2013年底以來，政府和社會資本合作在中國已經大規模推廣了四年。時至今日，國外的理論已經無法指導中國政府和社會資本合作的實踐，而中國內生的理論尚屬空白，缺乏穩固理論支撐的PPP實踐容易迷失。站在政策調整的關鍵時點，我們有必要深入思考：中國當下的政府和社會資本合作與四年前我們引以為據的西方經典PPP有什么區別？在中國特定的歷史發展階段和國情之下，衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么？這是兩個很重要的認識問題，事關我們還能不能簡單套用經典PPP的尺度來衡量中國政府和社會資本合作的成敗，并決定政府和社會資本合作的政策走向和實施效果。要回答這兩個問題，需要根據國際經驗和國內實踐提升到中國式PPP理論層面回答我國大力推進的政府和社會資本合作的本質究竟是什么。

我們認為，國有企業作為社會資本對政府和社會資本合作項目的風險分配和爭議解決與經典PPP中的私人資本有本質區別，這導致國企參與項目的運作邏輯與私人資本參與的項目出現顯著差異。政府和社會資本合作發展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，作為社會資本一方的Enterprise既包括了屬于私人資本的民營企業和外資企業，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業。

經典PPP：項目層面的精耕細作

西方語境下的經典PPP，有一個龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設和運營各個環節各種基于合同的合作模式。整體而言，經典PPP具有以下特征：

一是社會資本的私營屬性鮮明，對項目風險更為敏感。私人資本是產權明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，他們高度重視項目風險識別的充分性和風險分擔的確定性。對于不可預測、不可控制的風險，私人資本要么選擇放棄項目，要么提高項目的回報要求。

二是項目結構復雜，前期準備工作深入、周期長。在經典PPP項目中，項目風險的識別廣泛而細致，風險分配方案復雜，導致項目結構復雜。這意味著項目需要很長的談判時間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項目為例，該項目用于PPP咨詢的費用高達1.5億英鎊，大岳咨詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號線PPP項目的前期準備工作也耗時三年多，北京第十水廠PPP項目的社會資本方遞交的投標文件曾需要用兩輛卡車來運輸。

三是項目執行缺乏彈性。經典PPP講究項目內容的確定性、招標過程的合規性、合同變更的有限性和爭議解決的對抗性。這些特點與西方國家成熟、清晰、穩定的法制環境有關，有助于降低項目風險，打消私人資本的后顧之憂。然而，PPP作為一項長期合同，在合同執行期內項目條件發生變化是大概率事件。由于PPP項目留給各方進行合同調整、再談判的空間有限，項目條件的重大變化極有可能導致項目提前中止甚至徹底失敗，這也是PPP模式在國內外受到詬病的主要原因之一。這一特點決定了PPP的應用受限，很難進行大規模推廣。

四是項目體量較小，在行業內呈點狀分布。經典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據統計，發達國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國和芬蘭等國，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間；而發展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經典PPP尚未成為公共投資的主導力量，與PPP相關的決策主要限于項目層面的精耕細作，很難上升為宏觀經濟政策工具。

從PPP到PEP：中國政府和社會資

本合作的演進路線

PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，在2013年之前先后經歷了零星項目探索、引入國際規則批量項目試點、規則本土化和國企大規模參與四個階段。2013年以來，中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮化建設融資問題、推動財政體制改革以及推動國家治理現代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全面普及的第五階段。目前的社會資本格局呈現出新的特點：外資守住原有的存量項目，沒有進行業務擴張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額；國有企業特別是央企積極參與，獲得了半數以上的成交項目和七成以上的成交額。

與經典PPP的交易邏輯不同，國企作為社會資本參與項目的方式更為靈活，而民營企業的風格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府和社會資本合作與經典PPP相比已經呈現出新的特征：

一是國企作為社會資本對項目風險具有更強的承受意愿。國企熟悉體制情況和國情，很多外資眼中的風險，對國企而言都不是風險，這在風險識別和評估階段，就減少了需要分配的風險數量。國企參與政府和社會資本合作項目是與地方政府共同擔責，部分風險采用模糊處理，風險發生再談判，具有一定靈活性。

二是項目結構和前期工作均大大簡化。相較于民營企業，央企更容易和地方政府之間達成默契——對于項目中諸多難以預測或難以分割的風險，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。同時，國內銀行較為了解國情，對風險分配的要求相比經典PPP中的私人商業銀行也較低。這種合作默契顯然有助于降低項目結構的復雜性和對合同完備性的要求。本土化以后的合同文本，相較經典PPP項目而言，在風險分配安排、債權人的介入權、利益沖突、爭議解決等方面都根據實際情況有了簡化和調整。

三是溝通協調成為爭議解決的主渠道，較少使用訴訟和仲裁。國有企業與政府之間的血緣關系在一定程度上為合同增添了柔性約束力，國有企業為了維護與政府的長期關系往往愿意與政府進行重新談判。較高的重新談判成功率，有效的緩解了傳統PPP存在的“一言不合就解約”的問題，從而更有助于維護基礎設施和公共服務項目運營的穩定性，防止合同層面的糾紛影響到公共服務受眾的體驗，也為中國式PPP的大規模應用創造了條件。

四是從項目工具上升到國家宏觀經濟政策。四年以來，政府和社會資本合作的適用范圍從傳統的市政公用、交通、環保等領域全面擴展到農林、教育、文體、城市綜合開發、旅游、能源等領域，有意愿采用政府和社會資本合作模式的項目超過14000個，累計投資額接近18萬億，這意味著，在中國，政府和社會資本合作相對國外PPP發生了從量到質的變化，不再僅僅是一種項目層面的融資工具，而是上升到國家的宏觀經濟政策，與國家經濟增長、經濟結構調整、區域協調發展、控制發展風險等一系列宏觀政策目標緊密關聯在一起，其推動的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調控節奏，而不僅僅是單個項目的得失。

基于合作者屬性、決策模式和政策目標的重大變化，我們認為，PPP（即第二個P是私人資本）已經無法概括和解釋中國正在發生的事情，用PEP能夠更為恰當的把握這一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業，相較Private更符合中國的實際情況，也更容易解釋中國政府和社會資本合作中的特殊現象。PEP成為PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Pub-lic-SOE-Partnership），社會資本為私人資本的PPP又可以進一步區分為PIPP （Public-International Pri-vate-Partnership） 和 PCPP（Pub-lic-ChinesePrivate-Partnership）。每一種PEP類型又進一步細分為若干種具體模式，不同類型下的類似模式適用的規則有所差別。

PEP：符合中國國情的政策選擇與

完善之路

當我們將中國式的政府和社會資本合作從PPP上升到PEP層面之后，站在PEP的角度對政府和社會資本合作的得失進行評判，將更加全面和客觀。PEP的實踐證明，與傳統的土地財政、地方融資平臺、政府購買服務等政府投融資方式相比，PEP是負面作用最小的政策。當前，一方面社會上有大量資金無處投資，另一方面基礎設施建設又亟需資金，要盤活資本搞新型城鎮化，通道就只有PEP，這是不可逆轉的政策選擇。如果PEP的發展通道不暢，那么地方政府面臨徹底偃旗息鼓不再搞基礎設施建設的風險，還可能重回各種違法違規融資模式的老路子，導致債務風險的暗中積累。有專家呼吁加大發行市政債的力度，市政債不能改變政府債務的本質。

PEP將在國家治理現代化過程中發揮重大作用，但在技術上需要持續不斷的進行優化。目前PEP在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體系等各個層面都存在與PEP發展不相匹配的結節性問題。在大的政策方向達成共識之后，需要政府各部門強化研究，通力合作，解決實踐層面的政策梗阻。從四年來的實踐可以看到，PEP正走在符合中國國情的道路上，我們不應再糾結中國的政府和社會資本合作到底是不是西方經典的PPP，而是應鍥而不舍、攻堅克難，集中力量攻克中國國情下PEP推動過程中的體制性障礙，用PPP和PSP架構起更高層級的PEP，用中國成功的PEP發展模式為世界PPP理論和實踐貢獻中國智慧。

（作者分別系大岳咨詢公司董事長、大岳基礎設施研究院副院長，本文僅代表作者個人觀點。）

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