208家未完成“水十條”要求，工業園區環境管理如何破局

時間：2018-03-14 來源：千篇一綠 作者：

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“自上而下”、“結果導向”的外部政策

中國對工業園區的環境管理并不算晚，并伴隨環保問題越發重視而不斷完善。

早在1993年，當時的國家環保局即對工業園區的區域環評和污染物控制提出了目標。2013年，“十八大”將建設生態文明作為“五位一體”治國思路，多個部門都參與到園區的綠色化建設中。查閱環保部等各部委網站及相關年鑒，到2015年，筆者選取了64項關于工業園區的代表性環保政策進行分析。

分析發現，相關制度主要圍繞產業發展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統。而直接針對環境管理的政策較少，且呈現出較為顯著的管制型特征，表現為“自上而下”的管制和“結果導向”的考查。

一般來說，環境政策工具類型分為命令控制型、經濟激勵型和自愿型，這64份文件中，三者占比分別為64.1%、31.9%和4%。

這與國內環保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目標規劃和指標體系類最多，比如“法規”“環評”“規劃”等詞匯的出現頻次達到30%。

雖然這有助于管理人員完成既定目標，但與園區內的產業環境管理發展過程等結合不夠。

比如，大部分環境政策針對的是末端控制，中間產品或副產品的管理沒有控制。即使提及也大都是定性考察，更沒有重要性的排序。

同時，過于偏重宏觀性的政策管理，例如規劃、理念、計劃等，忽視了園區作為地區性經濟聚集區的特性，對于“園區與地方政府的關系”“園區政策與上層政策之間的協調性和包容性”等問題少有提及，這就造成了在園區的實際管理過程中，諸如“產城矛盾”等問題，無法在園區內部解決，也難以與當地的環境行政主管部門聯動。

經濟激勵型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于環境質量改善稅收的補貼政策，若把關不嚴，容易造成部分企業以“綠色”或“新能源”的招牌進園而“騙補”。

在人、財投入方面，相關政策占比僅為5.1%和4.7%，容易導致頂層設計上有很好的制度框架，但缺乏配套的人財實施計劃，政策落地難。排污權交易可以提高企業的主動性，目前工業園區內替代政府進行環境資源交易市場組織者和中介的機構還較為缺乏，配套的政策也不多。

像入園前簽訂環保協議等自愿型政策更少，僅占比4%。這導致實現企業主動性不夠，且難以培育環境監測、“環境醫生”第三方環境服務市場。

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一園一策，量身定制

工業園區的管理之難，根源在于園區的管理過程缺乏有效管理，在政策設計層面沒有進行有效分析。加強工業園區的環境管理，有以下建議。

首先，要完善園區環境管理的統籌性，突出園區環境管理的個性化。為了避免多部門管理造成的責任主體模糊，建議國家層面設立專門統一的園區協作平臺，統籌政策的制定主體，環保部、水利部、工信部等專業主管部門能信息共享、職能協作。

另外，園區一直沒有專項法律依據，建議逐步從法律法規、技術細則、行業管理等層面完善整個政策體系，一園一策，設立園區量身定制的規范標準。

其次，優化工業園區的政策類型，弱化行政強制，引導經濟激勵型政策，深化經濟杠桿作用。例如推進排污權交易制度在園區的運用，培育園區環境污染的第三方治理市場，對違規運營企業進行信息公開，引進第三方環保服務商。發揮行業協會的自主性，變“園區-企業”為“園區-行業協會-企業”的管理，從而下沉管理重心，賦予企業更大的自治自由。

再次，要以數據為抓手，強化全過程管理和跟蹤。將企業基礎信息如經營數據資料、環境信息網絡資源等數據庫，在過程管理中分時間段、分行業不斷進行歷史數據的對比，作為后續動態管理的參考。

最后需要強調的是，此前的政策文本分析中，從未出現對園區環境管理收益測評和工業園區管理成本的指標，這可能造成為達標而成本過大，或是引入了所謂不相干的“綠色企業”以創建“綠色園區”。所以，分析“成本”有效性，在園區環境管理中非常迫切。

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