環保領域的新興市場：探尋農村治水“新藍�！�

時間：2018-04-18 來源：中國投資咨詢 作者：吳玎玲

 隨著我國脫貧攻堅戰略的不斷深入，農村區域經濟的不斷發展，農村污水治理的滯后性帶來了一系列諸如環境污染、消費和服務業發展阻滯等問題。作為環保領域的新興市場，農村污水治理不僅是各級地方政府改善農民居住環境、重塑碧水藍天美麗鄉村的首要任務，也是積極對接城鄉資源、打開農村消費和服務產業的前提，是國家實施“鄉村振興戰略”的必要條件之一。

近年來，各級政府部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，把改善農村人居環境作為社會主義美麗新農村建設的重要內容，大力推進農村基礎設施建設，農村人居環境建設取得顯著成效。但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等多重原因，現階段我國農村污水處理水平明顯落后于城鎮地區，僅達到20%的處理率（城鎮污水處理率已達近90%）�！笆�三五”目標規劃中已經明確：到2020年實現污水處理率不少于60%的目標。由此可見，農村地區的污水治理任務將是各級地方政府的重要任務。

一、我國現階段農村污水處理存在的主要問題

基于我國農村水污染治理已成為迫在眉睫的問題，通過對我國農村水污染治理領域的資金投入情況、污水處理規模狀況以及農村基礎設施建設現狀進行分析。農村水污染治理領域存在以下主要問題：

第一，農村污水治理面臨極大的資金缺口。隨著農村水污染治理的不斷推進，通過政府方的財政預算支出完全覆蓋工程投資和運營維護成本的方式難以為繼。一方面，“環保靠政府”的傳統觀念在經濟發展方式較為粗放的農村地區根深蒂固,農村居民長期缺乏“為污染買單”的意識，農村環境治理的資金來源主要是財政資金，且缺乏污水處理收費環節的設置，但隨著農村水污染治理的不斷深入，直接投資對區縣級人民政府財政形成了巨大壓力。另一方面，我國長期實行的城鄉二元發展模式導致農村污水治理遠遠落后于城市地區，且污水治理只是地區環境保護工程的組成部分，對于財力較為有限的區縣級政府而言，很難在兼顧全面環境整治的同時，還能保證對污水處理領域的持續大量投資。所以區縣級政府財政能力較弱、傳統粗放的經濟發展模式、歷史政策制定的不平衡是造成資金缺口的主要原因。

第二，農村污水處理工程難以形成規模效益。由于農村居民分布廣泛且分散，人口密度較小，通常一個普通村莊常住人口為2000-3000人，每日的人均生活污水排放量為80升，則該村莊僅產生污水160-240噸/日，與城市地區形成的日均百萬噸集聚化處理能力相比，農村污水處理規模極小�？紤]到能源供應成本、專業人員和技術的運營成本等疊加成本，以及因農村地廣人稀可能造成的污水收集量不達標等情況，農村地區的單位污水處理成本較城市的確更高。因此對于分散式的農村污水處理模式，“經濟性低下”和“無法形成集聚效應”是首要的挑戰。

第三，農村污水處理工程復雜，造價難以控制。早期的農村基礎設施薄弱，缺乏統籌規劃。例如，在早期農村道路的建設過程中并未預埋相應的管道，再重新鋪設污水的地下管廊工程必然會對現有道路、綠化、農田農舍等基礎設施造成破壞和返工，工程單位造價勢必上漲。其次，在我國欠發達地區的農村和鄉鎮，村民住房普遍缺少統一的排污設置，存在雨污合流的現象，且居民改造意愿不強。要將改造工程納入施工預算，對居民房屋進行雨污分流和排水管道的改造、重置無疑進一步提高了施工的難度和總造價。

綜上所述，農村地區粗放的生產經營和生活環境亟待改變，單純依靠政府出資進行復雜且經濟性極低的污水處理工程已不現實。因此為農村水污染治理領域引入社會資本和科學合理的技術勢在必行。

二、政企結合，合作發展，實現雙贏

政府始終是負責污水處理這類公益性項目的是第一責任人，同時在農村綜合環境整治方面起著不可替代的主導作用。首先，政府能確保相關政策的細則落實，為項目的順利推進提供保證。比如政府加強環保規劃的建設，從整體統籌規劃出發，把管道配套建設納入村莊規劃設計中。政府還可以加大對村民的引導宣傳，使村民樹立起保護環境人人有責的環保意識。但對于污水處理項目，僅有政策的保駕護航和資金的保障投入是遠遠不夠的，不僅需要前期的投入還要兼顧后期的運營。所以對于政府而言最困難是如何確保污水廠正常的“運轉”和高效的“運營”。污水處理等環境治理類項目因其自帶的公益屬性，通過市場化收費來覆蓋建設和運營成本必然不可行，因此依賴政府的財政支出。政府作為項目的發起方，擁有總體策劃、制定保障政策、等優勢；但同時由于普遍性的政府缺乏專業運營的人員和技術等原因，運營維護環節是政府的短板和弱勢。

相較于政府機構，社會資本方在投融資能力、運維技術和項目管控等方面突顯優勢，且提供設計、采購、建設、運營污水處理全產業鏈服務的專業社會資本方的優勢更為突出。社會資本專業化的污水處理機構在不同地區、不同地質環境的大量污水處理項目中積累了豐富的技術經驗，可以充分做到因地制宜。從而在兼顧成本控制的同時，為農村污水處理工程注入更專業的理念和技術并在項目實施和后期的管理過程中更好地規避各類風險，降低項目整體風險。但是，在工程施工過程中如面臨民、企關系無法協調等問題，政府的行政能力是項目能夠順利實施的重要保證。

2017年7月，財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部聯合發布了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）更是要求“對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式”，以“發揮市場機制決定性作用和更好發揮政府作用，提高政府參與效率”，“提升環境公共服務質量，深入推進供給側改革。”農村污水處理領域實行PPP模式是市場的趨勢所在，一方面，政府通過財政支出和項目協助、監督來成為真正的“裁判員”；另一方面，社會資本方的專業性技術和管理能力可以極大地提高農村污水處理設施的整體運營水平。政府方和社會資本方充分發揮各自的優勢，實現該領域的專業化和規�；�，這無疑是目前我國農村污水處理領域的最佳實踐道路。

三、PPP模式實施關鍵和重點

（一）實現規�；�經營

農村污水處理項目為了解決體量偏小的問題，建議項目實施方將一定區域范圍內的項目進行打包捆綁，整合新建項目和存量項目來形成規模效益。政府方可適當簡化土地使用審批流程，對捆綁打包的農村污水項目采用一次性申報，一次性審查審批的辦法，切實降低時間成本和前期費用，提高項目推進的效率。除此之外，政府還可以通過制定折扣電價、所得稅返還等優惠政策吸引更多的社會資本積極參與到農村污水治理項目中。

（二）實現合理風險共擔

為了合理分擔風險，建議農村污水處理PPP項目采取廠網一體化的合作模式，將污水收集風險部分與社會資本實現合理分擔。由于污水處理量的顯著增加可以有效降低社會資本的處理成本，形成收益，因此社會資本可能有意愿進行污水收集并承擔部分風險。對于政府而言，只需做好裁判員角色，對社會資本按約定的標準進行考核，通過設置激勵相容機制并與社會資本共擔風險，來切實提高項目的運營水平和經濟效益。

（三）建立多元化回報機制

鑒于農村污水處理項目采用廠網一體化建設的基礎上，建議采用“使用量付費+可用性付費”的付費方式。排水管網設施部分可按照項目的可用性及績效進行付費，以管網設施的維護質量為考核內容，政府按績效考核進行補貼；污水處理設施部分根據投資額及處理規模等情況通過財務測算后確定，采用使用量付費方式，依據處理達標的污水量，政府提供相應的付費金額。

（四）探索新的付費模式

農村污水處理類項目應以環境保護能力為最終績效的導向進行評估。政府可采取以污水處理廠對污染物削減量為標準進行付費，污染物削減量的計算具體如下：單位時間內進廠污染物的污染物平均濃度×進水量-出廠的污染物平均濃度×出水量＝單位時間內污染物削減量。以污水處理污染物削減量為付費標準的模式優勢明顯，一方面在污水處理量量少的情況下通過計算污染物削減比例使社會資本方有合理的收入；另一個方面可以降低因進水水質不達標而產生的的付費，控制政府方的非必要支出；最后達標的污水還可以進行中水利用，提高水資源的利用效率。

對于被規模預計超過千億的農村“新藍�！蔽鬯�市場而言，農村污水治理既是亟待解決的環保問題，亦是整體實現規范化和產業化的大好時機。農村污水治理通過PPP模式實現產業化，既可充分實現農村污水達標處理和排放，改善農村地區人居環境，從而提高農民的生活質量；也可保障地方政府和廣大農民群眾進一步完成“精準脫貧”、“污染防治”兩大攻堅戰的重點任務，從而達到實現全面建成小康社會的宏偉目標，還廣大的鄉鎮農村一個青山綠水的美好時代。

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