關注：飲用水水源地執法中涉及的法律問題探討

時間：2018-04-13 來源：中國環境報 作者：曹曉凡

保障人民群眾飲用水安全是環保領域的重中之重。前不久，生態環境部、水利部聯合部署全國集中式飲用水水源地環境保護專項行動。近年來，各地在推動消除飲水環境安全隱患方面取得了積極進展，但違法問題仍然層出不窮，這也給飲用水源環境執法帶來新的挑戰，特別是新建、改建、擴建的建設項目與已建成的建設項目如何認定，是一個至關重要的法律問題。

筆者理解，“新建”是指按照國家有關建設項目立項、審批程序重新申請立項、批準的建設項目，該項目原先并不存在；“改建”是指改變原有的建設項目的內容，比如地址、重要的生產設施、性質、生產范圍等；“擴建”是指在現有的建設項目的基礎之上，擴大規�；蛘呤褂梅秶�。

依據現行《水污染防治法》，在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目，均屬違法行為。應依據該法第九十一條第一款的規定，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經有批準權的人民政府批準，責令拆除或者關閉。

而對于在飲用水水源保護區內已建成的相關建設項目，則不能認定為違法行為。行政機關在環境監管的同時，應注重利益的平衡，考慮在此之前合法經營者的利益保護問題。建議根據行政許可法第八條所體現的信賴保護原則精神，對行政許可因環境公共利益需要被變更或撤回而遭受損失的合法經營者依法給予補償。

另外，對“已建成的項目”認定時如何把握時間節點也是一個需要厘清的問題。

時任全國人大法律工作委員會主任委員喬曉陽主編的《中華人民共和國立法法導讀與釋義》（中國民主法制出版社2015年版）一書第325頁和326頁寫到：目前，我國立法實踐中修改法律的形式主要有以下兩種：一是以修訂的方式對法律條文進行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。二是以修正的方式對法律的部分條文予以修改，并以修改決定的形式公布，具體形式是修改決定之后附修正本，將原法律根據這一決定作相應的修改并重新公布，這是我國法律修改最重要的形式。

2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采取了修正的形式。

采取修訂形式修改的法律，由于修改的內容較多，涉及法律原則、制度的修改，一般是重新規定法律施行日期。以修正形式修改的法律，只規定修改決定的施行日期，該施行日期對沒有修改的部分不適用，未修改的部分仍然適用原法規定的生效日期。

因此筆者理解，現行《水污染防治法》第六十五條、第六十六條、第六十七的規定首次出現于2008年修訂的《水污染防治法》中，在2017年6月的修正中未作變動，故這三個條款的生效時間是2008年6月1日。

綜上所述，筆者認為，2008年6月1日前已經劃定的飲用水水源保護區內，于2008年6月1日前已經建成的建設項目和2008年5月31日后劃定的飲用水水源保護區內，于飲用水水源保護區劃定前已經建成的建設項目，均應當認定為“已建成的建設項目”，由縣級以上人民政府有權責令拆除或者關閉，并對合法經營者依法給予補償。

而2008年6月1日起，在劃定的飲用水水源保護區內新建、改建、擴建的相關建設項目，應依據《水污染防治法》第九十一條第一款的規定予以處罰，即由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經有批準權的人民政府批準，責令拆除或者關閉。

作者單位：河北環境工程學院、河北渤海明達律師事務所

□ 相關法條

《水污染防治法》

第六十五條第一款 禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。

第六十六條第一款 禁止在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目；已建成的排放污染物的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。

第六十七條 禁止在飲用水水源準保護區內新建、擴建對水體污染嚴重的建設項目；改建建設項目，不得增加排污量。

第九十一條第一款 有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經有批準權的人民政府批準，責令拆除或者關閉：（一）在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目的； （二）在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目的；（三）在飲用水水源準保護區內新建、擴建對水體污染嚴重的建設項目，或者改建建設項目增加排污量的。

《行政許可法》

第八條 公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。

行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

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