深度解析：自然資源部未來將面臨哪些挑戰？

時間：2018-03-27 來源：第一財經 作者：章軻

多年來，面對自然保護管理體制存在的弊端，一直有不少關于機構改革的討論甚至激辯。這次機構改革方案對多個相關機構的職能做了調整和重組，應該是為之前的討論做了一個總結。

建議成立國務院直屬的獨立的自然生態與環境質量監督中心，行使監督者職責，負責資源監測、保護工作評估和生態預警，從而實現管理者與監督者分離。

在前不久通過的國務院機構改革方案中，自然資源部和生態環境部的組建受到廣泛關注。

2018年3月25日下午，北京大學教授、環境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍在接受記者獨家采訪時表示，多年來，面對自然保護管理體制存在的弊端，一直有不少關于機構改革的討論甚至激辯。這次機構改革方案對多個相關機構的職能做了調整和重組，應該是為之前的討論做了一個總結。

受河仁慈善基金會、保爾森基金會和國家發改委的共同委托，自2017年初起，李文軍所帶領的研究團隊承擔了“自然保護管理體制改革方向和路徑研究”的課題�！皩Ρ缺敬螄鴦赵簷C構改革方案，大體上與本研究之前所提的建議是一致的�！崩钗能娬f。

北京大學教授、環境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍向記者介紹研究成果。攝影/章軻  

自然資源部的四大挑戰

► 記者：這次國務院機構改革，設立了自然資源部和生態環境部。從專家角度，請你分析一下這項改革主要解決了哪些問題？

李文軍：新組建的自然資源部和生態環境部大體解決了三個方面的問題：從產權角度，將全民自然資源產權所有者的代行機構從原來的國務院，下放到主管部門，縮短了委托代理鏈，將提高管理效率；從生態系統完整性方面，將“山水林田湖草”作為整體來保護；從機構設置方面，做到了決策者（自然資源部）和執行者（林業和草原局）分離、執行者和監督者（生態環境部）分離。

►記者：在你看來，新成立的自然資源部將面臨哪些方面的挑戰？

李文軍：任何一種制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然資源部可能面臨四個方面的挑戰：

首先，自然資源部同時管理公益性自然資源（如各類保護地）及經營性自然資源（礦產等），在管理體制上需要區別對待。公益性自然資源應當以資源的儲存和保護為管理原則，通常以政府為供給主體通過公共財政的方式進行管理，不可以資產化經營；而經營性自然資源則強調其資產性，需要通過市場機制，才能達到有效利用和配置。

資源的多重屬性決定了同一資源往往同時具有經營性和公益性兩者功能，比如草原的畜牧業經營性功能和生態屏障的公益性功能，兩者是互為因果不可分割的。這就涉及新組建的林業草原局如何與其他相關部門如農業農村部的協調、制衡問題。

草原和森林等這類公益性自然資源多數屬于集體所有，強調作為“全民自然資源資產所有者”代理機構的自然資源部，如何管理集體所有的自然資源，也是未來需要思考的問題。

還有，公益性全民性自然資源收益在中央與地方之間的分配問題，比如旅游收益的分配。此外，對于新組建的國家林業和草原局，其主要權責是管理各類保護地，而對于不同類型保護地的管理模式是不同的。  

► 記者：針對我國自然保護管理體制存在的問題，你們的建議是什么？

李文軍：傳統的環境保護目標是以降低環境負外部性為目標，而自然資源和生態系統保護是以維護或提高環境正外部性為目標，因此兩者的管理客體的屬性和管理目標是不同的，雖然兩者之間有一定的聯系（比如污染防治有利于資源和生態保護），但是落實到具體的管理工作層面，交叉的情況并不多。因此，應由專門的部門對公益性自然資源和生態系統進行管理。

我們還建議成立國務院直屬的獨立的自然生態與環境質量監督中心，行使監督者職責，負責資源監測、保護工作評估和生態預警，從而實現管理者與監督者分離。

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