深度解析：自然資源部未來將面臨哪些挑戰？

時間：2018-03-27 來源：第一財經 作者：章軻

處理好中央和地方關系

► 記者：在自然資源管理方面，處理好央地關系十分重要。目前存在哪些問題？

李文軍：長期以來，我國在自然資源管理上中央和地方權責利劃分不清，主要體現在兩方面：資源權屬和經費機制。

資源權屬方面，我國憲法規定國有自然資源所有權由國務院代理，但是在實際操作過程，往往視具體的事項由國務院進一步委托中央或地方政府代行所有權的職能。公益性自然資源所有權的5項權利范圍，占有權、管理權、使用權、獲益權、保障社區發展的權利，如何在中央和地方之間劃分，并沒有明確的法律法規。另外在管理權方面，執行的是屬地管理模式，但是并不是所有的資源類型都適合屬地管理，比如跨行政邊界的區域生態保護。

在經費機制方面，中央政府未設立專門的財政賬戶用于自然保護，且支出責任多是以階段性的項目支出為主（如天然林保護）；地方財政支出中，以保護地為依托的財政收入的管理缺乏約管機制或法定（或政策）限制。

在收益分配方面，也沒有體現公益性自然資源保護的全民公益性的目標。例如，風景名勝區的高價門票和特許經營收入，往往直接進入地方政府的財政，缺乏相應的約束機制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性質，這也是導致地方政府過度使用資源追求經濟利益的主要原因。

► 記者：對此，你們的建議是什么？

李文軍：我們建議對于具有最為或者非常重要保護價值的國家級保護地，采取中央直管的模式；其余保護地，在權責明晰的前提下，采取中央和屬地管理相結合的模式。

中央直管是指國務院直屬的自然生態保護部負責保護地的所有權責，包括保護地管理機構的設立及人事任命、所有的保護及社區發展職責及全部的經費支出；中央和屬地管理相結合的模式，主要是將保護地內社區發展的職責由當地政府承擔，保護地內地資源經營的收益由當地政府支配，其他與中央直管相同。

針對地方級保護地，建議鼓勵多種形式的管理模式創新。比如將保護地的管理權以公共服務外包的方式委托給民間組織或非盈利組織管理。同時，需要針對公共服務外包管理進行規范的制度設計和安排。

需要充分認識到，無論在資源數量上還是質量上，能夠依靠正式制度進行管理的自然資源和生態系統，僅占國土資源的一小部分。因此，在正式制度之外，應該鼓勵民間設立社區保護地，充分發揮社區及公眾在自然保護中的作用。

“漸進前行”推進改革

► 記者：你能否介紹一下國外在自然資源管理方面的經驗？

李文軍：我們這方面的研究是以環境學院副教授徐建華為主開展的。以美國為例，美國完整的保護地體系受到來自聯邦、州、部落或地方等不同層級的管轄，保護程度不盡相同。其中級別最高、保護最為完善的是由聯邦所屬的保護地，主要用于保護原生的自然環境和歷史人文，為當代人及后代人的休閑娛樂、教育科研提供資源。

美國的國土面積中有超過一半為私人所有，公有土地主要包括：提供公共服務的區域、未利用的區域和私人無法利用的區域，這些公有土地由聯邦、州和地方政府進行管理。一般情況下，國際組織（如：聯合國環境署、國際自然保護聯盟）的統計中僅涉及由聯邦管理的陸地上的保護區域。聯邦設立各類不同約束的保護地，是出于保護和利用，以及大眾利益和地方利益的權衡。此外，美國政府機構或保護組織還通過私人土地信托和保護地役權，對私有保護地進行管理。州政府和地方政府對重要的州立公園、州屬森林、野生動植物區域和其他資源管理區進行管理。

美國保護地由聯邦、州和地方政府所有。美國聯邦政府擁有大約2.63億公頃的土地，占全美9.19億公頃土地的30%左右。聯邦所有的保護地主要授權給國家漁業與野生動物署、國家公園署、國家土地管理局和林務署四大聯邦機構管理。

四大管理機構的經費主要來自于國會直接撥款，以及個人和團體志愿捐贈的錢款。例如，聯邦政府每年對國家公園的撥款占整個公園運作資金的70%-80%。此外，國家公園署和漁業與野生動物署的收入還包括在國家公園或國家野生動物保護區收取的門票費用和服務費用。而美國土地管理局經費實行“收支兩條線”政策。雖然土地管理局每年從管理的土地中得到的收入高達幾十億，但是這些收入都直接進入聯邦財政，其支出的資金主要來源于國會的撥款，少部分來自于為其他政府機構和公眾提供服務的補償費、國會授權的收費和捐贈。由國會下撥的經費以基金、或專項費用的名目進入保護地管理部門的財政體系。

國家公園署和漁業與野生動物署的收入來源包括門票收入和經營性收入。林務署的主要收入來源是采伐收入和經營收入。在稅收上，美國法律規定對國有林實行免稅政策。土地管理局的主要收益來源包括氦氣銷售、公有土地與資源的銷售、礦業權持有費、木材和原材料出售取得的收入以及其他一些雜項收入。在土地管理局所轄的可供娛樂的國有土地中，有超過99%的地域不向公眾收取費用。

► 記者：你們建議以體現保護地的公益屬性為最終目標，分階段逐步實現低門票甚至無門票的目標；在地方政府收益分配方面，分階段逐步實現保護收益返還保護的目標。這出于什么考慮？

李文軍：我們認為，改革應采取“漸進前行”的步驟。因為，現階段很多地方政府對保護地的旅游收益依賴性較強，短時間內無法完全實現自然資源的公益屬性。在前期國家公園的試點中，我們就發現一些共性問題，由于經費主要依靠地方政府，中央的經費支持較少，需要相應的激勵機制及制度，保障地方政府負責的經費支出。由于市政府和縣政府的財力不夠，政策的制定和執行力度較低。

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