熱點聚焦：大部制落定 解讀“大環保”

時間：2018-03-15 來源：南方周末 作者：劉佳

歷史鉤沉與國際經驗

環境保護工作在中國起步之早，可以追溯到1972年。楊朝飛記得，那一年，中國派出代表團至瑞典參加第一屆聯合國人類環境會議，第二年國務院即決定在北京召開中國第一次環境保護會議，作出了“加強環境保護的決定”。

1974年，國務院環境保護領導小組成立，這是一個高層的環保協調機構，辦公室掛靠國家計委（現發改委），為國務院設立的最早的環境保護領導機構，環保機構尚未納入政府序列。

1982年，第五屆全國人大常委會第23次會議決定，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務院環境保護領導小組辦公室合并，組建城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局。這時的環保機構第一次正式納入政府序列。

1984年，國務院環境保護委員會成立，其任務是：研究審定有關環境保護的方針、政策，提出規劃要求，領導和組織協調全國的環境保護工作，辦事機構設在城鄉建設環境保護部內部的環境保護局。

楊朝飛介紹，彼時成立國務院環保委的一個背景是，環保涉及的部門太多，光靠一個部門的內設局級單位根本無法協調管理。此后，隨著環保機構職的能增強和編制的增多，國務院環保委被撤銷，其協調職能也隨之劃歸環境保護總局。

在后來2008年的大部制改革中，有專家曾經感嘆，“國家環�？偩稚踔敛痪邆湟郧暗膰鴦赵涵h保委的協調功能，沒有統一監管機構的權威。”

包存寬也認為，這至少在較長一段時間缺乏部際之間的有效協調。國外也有類似做法，比如美國總統可持續發展委員會，就曾在生態環保體制改革問題中承擔調研報告、提出建議。

事實上，有不少國家設置了自然資源管理、生態環保的部門。比如，冰島的環境和自然資源部，德國聯邦環境、自然保護、建設和核安全部，法國的法國生態、可持續發展及能源部。

國務院發展研究中心資環所副所長常紀文曾經撰文介紹：在一些國家，環境問題具有復雜性和跨部性，會在中央政府內設立了一個由政府首腦牽頭的部際委員會，比如意大利設有環境問題部際委員會，日本曾經設立了公害對策審議委員會。部際委員會的職權是制定環境保護政策、協調各部的環境資源保護職能和行動。

而在一些環境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任該機構的領導，因此該機構的級別可能比一般的部的權限更大或更有權威。

社會共治的大格局

環境問題的另一痛點是如何環保和經濟的關系。從此前的考核GDP到現在的綠色政績，既要經濟發展，又要環境保護的理念逐漸深入人心。

“機構職能的理順和發展觀的改變就像兩只手，離開哪個都不能從根本上解決問題。”楊朝飛說。

對官員損害生態環境的責任“終身追究”以及“黨政同責”、約談、督察風暴……在對地方政府的環保約束上，各類軟硬手段頻繁亮劍，牽住了“一把手”這個牛鼻子。

不過，包存寬看來，讓環保督察來解決環境與經濟問題，制度成本過高。要想實現“綠水青山就是金山銀山”的發展觀，就得“春風化雨”而非“疾風暴雨”，更高層級的協調機構才是關鍵。

毛壽龍認為，過去多年國家治理環境力度很大，運用了很多手段，投入了很多資源，“其實是國家治理體系的變化，和環境保護系統本身的機構變化沒有太大關系�！�

在毛壽龍看來，這次的機構改革方案，只是從機構層次為生態環境的改善提供了條件，今后還需要多方面努力，其中既包括宏觀經濟政策的發展，對生態環境的重視，以及環境部門自身的能力建設。

政府職能的調整也只是環境的社會共治的一部分。環保并非環保部門一家之責，政府一方之力，還需企業創新、公眾參與。十九大報告提出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅在2017年第6期的《中國環境管理》中撰文指出，國際上環保市場專業化服務體系和民間公益組織體系已獲得比較廣泛的發展，各種市場主體和社會組織成為環境保護的重要支柱。

他尤其建議，完善社會組織和公眾參與生態環境決策的機制，建立政府與社會各界的溝通協商機制，在政策周期的各個環節，進行充分協商。

近年來，越來越多環保組織從盯煙囪、測水質、舉牌子、“找麻煩”，到受邀參與地方環境治理中，曝光問題、提出方案、推動信息公開、參與政策倡議。

包存寬期待，未來的環境治理格局會形成頂層協調機構負責制定政策，政府及其職能部門負責落實實施，公民、社會組織、檢察、監察等監督的格局，實施和監督分離，互相制衡，“不能既是裁判員又是運動員。”

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