專家評論：環境保護缺乏的是什么“有效制度”？

時間：2018-03-15 來源：中國城市報 作者：李志青

2018年“兩會”上，李克強總理所做的政府工作報告在“健全生態文明體制”一節中指出，“改革完善生態環境管理制度，加強自然生態空間用途管制，推行生態環境損害賠償制度，完善生態補償機制，以更加有效的制度保護生態環境�！惫P者非常贊同健全生態文明體制的關鍵之處在于建立“有效的”生態環境保護制度，這恰恰也是當前在取得污染防治攻堅戰部分成果的背景下，我們在生態環境保護領域所最需要努力探索和奮斗的目標之一。 筆者認為，這個“有效的”生態環境保護制度既是指要實現“市場有效”，同時也包含了積極實現“政府有效”的意思。

第一，什么是有效的環境保護制度？

以結果為唯一導向的制度固然可以在一定程度上保護生態環境和自然資源，但如果不將這個結果與保護的過程統一起來，那么，即便這樣或那樣的制度可以一時地保護環境，但卻由于該制度并沒有真正消除破壞生態環境和自然資源的諸多隱患，也就沒能徹底根除環境問題，這將使環境問題有朝一日以不同形式卷土重來。因而，從短期結果看起來“好的制度”其實未必就是“有效的制度”，在環境問題的根源尚未得到真正解決之前，我們切不可因為環境保護的短期成果而放棄進一步探索有效環保制度的努力。

第二，什么是環境問題的最大隱患呢？

經濟學理論告訴我們，環境問題的制度成因在于市場和政府行為背后的復雜“外部性”表現。要注意的是，“外部性”表現的復雜性體現為既有市場這只看不見的手，同時也有政府這只看得見的手在發揮作用。以自然資源的保護為例，一個無所作為的政府固然會釋放信號，令市場主體在“逐利”的沖動下競相開采，進而破壞性地使用自然資源，造成環境問題；同時，一個無所不能的政府則又會釋放另一種信號，令所有的市場主體在“避險”的心理下小心翼翼，進而采取短視化的開采行為，加速自然資源的開發利用。

上述兩種情景就是環境問題中“外部性”的復雜之處，也是當前生態環境保護問題的癥結所在，其本質也就是政府與市場之間的“游擊戰”，任何一方力量的過大都會帶來不利的結果，只有相互的平衡才足以保護生態環境。有理由相信，任何不基于這一癥結原因而采取有針對性的環境保護措施，都無法在根本上解決環境問題，無法建立真正的“有效制度”。

第三，怎么來根除環境問題的隱患呢？

要解決復雜的市場外部性問題，最好的幫手仍然是足夠復雜的“市場體系”自身，要建立真正以“市場”為內核、“多權合一”的生態環境經濟制度體系，讓生態環境和自然資源的利用和保護服從并相容于市場經濟的最基本原則，也就是將生態環境和自然資源的所有者、利用者以及保護者盡可能地“三者統一起來”�！敖y一起來”的最大好處在于，生態環境和自然資源的所有者和利用者可以在保護中受益，而保護者則可以在所有和利用中“得益”讓環境保護的制度有效起來。

當然，“統一”生態環境的所有者、利用者以及保護者在現實中的最大約束是“公有制”，如何在公有制為主體的產權框架下做到這一點，需要較大的制度變革智慧和勇氣。較為可行的做法是，在自然資源和生態環境權利國家所有的大框架下，建立國家、地區、集體和個體在內的多層次自然資源和生態環境產權結構體系，最大程度實現生態環境的所有者、利用者以及保護者之間的“統一”關系。 （作者系復旦大學環境經濟研究中心副主任）

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