深度：未完成水十條工業園區環境管理如何破局

時間：2018-03-08 來源：南方周末 作者：劉瀚斌

工業園區已占到如此大的經濟體量，但行政管理機制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務部、工信部、環保部等多個部門管理，對下沒有執法權，只是機構而非機關，這是導致環境管理難的根源。

已有的工業園區相關制度主要圍繞產業發展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統。而直接針對環境管理的政策較少，且呈現出較為顯著的管制型特征，表現為“自上而下”的管制和“結果導向”的考查。

2018年伊始，一組工業園區數據引人注目。

根據環保部通報，截至2018年1月底，全國共有涉及廢水排放的省級及以上工業集聚區2356家，建成污水集中處理設施和安裝自動在線監控裝置的完成率分別為94%和91%。

這是一份《水污染防治行動計劃》（簡稱《水十條》）的成績單，大限是2017年底。逾期未完成的，將一律暫停審批和核準其增加水污染物排放的建設項目，并依照有關規定撤銷其園區資格。

根據通報，北京、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、廣西、四川等9省份已全部完成任務。其余22省份和新疆生產建設兵團共計208家省級及以上工業集聚區未按時全部完成。

自1979年第一個蛇口工業區掛牌以來，中國工業園區種類繁多，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區、出口加工區、保稅區等多種類型。

“十二五”期間，工業園區作為產業集聚地，貢獻了中國GDP的近50%。東部沿海地區的工業產值超過50%來自園區，西部地區的新增產值50%來自園區。

規劃環評未完成、超標排放……快速、粗放的發展背后，工業園區逐漸淪為污染集中區，中央環保督察中頻被點名。筆者統計2011-2015年間環保部公布的環境案件中，由于工業園區內企業造成的環境污染案件數量逐年遞增，在所有案件中占比由20%上升至34%。

工業園區已占到如此大的經濟體量，但行政管理機制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務部、工信部、環保部等多個部門管理，對下沒有執法權，只是機構而非機關，這是導致環境管理難的根源。筆者長期關注工業園區的環境管理，試圖從工業園區的污染特點和外部政策，梳理出難點和建議。

閉合性的內部管理

工業園區是通過行政手段劃出的一塊區域，聚集各種生產要素，工業集約化，企業享有園區內的特殊政策，也具有共同的排污特征。

——地理區域性。企業地處同一園區，共享公共基礎設施，例如集中供熱、供電、污水納入公用管網，執行相同的環境質量和污染排放標準。

——同行業屬性。企業若處于同一行業內，如紡織、汽車行業等，其原輔料使用、工藝使用、特征污染物等具有相似性。

——供應鏈的關聯性。若企業產品或工藝存在上下游關系，污染物會在企業之間傳遞，上游企業的污染易轉至下游企業的管理成本。

可見，園區內的企業在治理污染中，“單打獨斗”較難達到最佳目標，需要借助企業之外的環境管理，但相對應的園區環境管理機構卻不盡完美。

目前工業園區主要包括管委會、企業型和混合型三大類體制，且絕大多數采取的是管委會模式。

在管委會模式中，園區管理機構作為當地政府派出機構，具有較大的經濟管理權限和相應行政管理職能，但不具備處罰企業的職能。大部分園區沒有專門負責環保工作的獨立隊伍，在調研過程中發現，有的只由三四個人兼職管理環保。

2018年5月，《江蘇省開發區條例》將施行，這是中國第一部省級“園區法”。而國家級獨立的開發區法律法規仍然缺乏，這導致管委會沒有相應的監督權和執法權，也就沒有相應的執法隊伍。

《江蘇省開發區條例》 圖片來源 | 江蘇人大網站

另一方面，園區管理者直接對接各級政府部門，得到授權較大，全權處理區域事務，從而表現為：閉合性——管理決策內部化；集中性——除了主要領導由城市政府或更高一級機構任命外，一般管理人員由園區自己決定；矛盾性——園區市場的盈利性和作為管理者的公共性之間的矛盾。

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