聯合國發布：2021《世界水報告》

時間：2021-04-12 16:36:45 來源：南水北調與水利科技 作者：洪亞雄

導 讀

聯合國《世界水發展報告》是聯合國水機制關于水與衛生問題的旗艦報告，每年關注一個不同的主題，探討全球水資源的不同管理方式以及世界不同地區面臨的水資源問題，以及對水資源產生影響的跨學科問題，并提出可持續水資源管理的相關建議。該報告由教科文組織代表聯合國水機制發表，其編制工作由教科文組織世界水評估計劃負責協調。2021年聯合國世界水發展報告已于3月22日世界水日當天正式發布，報告題目為《珍惜水、愛護水》（Valuing Water）。

視角、挑戰與機遇

不同的用水群體和利益相關方對“價值”的具體含義仍持有不同的觀點和視角。

水資源現狀凸顯了改善水資源管理的必要性。認識、衡量和表現水的價值，并將其納入決策，對于實現可持續和公平的水資源管理以及聯合國《2030 年可持續發展議程》中確定的可持續發展目標（SDGs）至關重要。

誰能決定如何評估水的價值，誰就能決定如何使用水。價值是水資源管理中體現權力和公平的核心要素。未能充分珍視水在各種不同用途中的價值，是引起政策上對水資源不夠重視以及對水資源管理不善的根本原因或表現。在很多情況下，水的價值，或者說其各種不同價值的總和，在決策過程中根本未能得以凸顯。

雖然術語“價值”和“價值評估”過程已有明確定義，但不同的用水群體和利益相關方對“價值”的具體含義仍持有不同的觀點和視角，也有不同的價值計算方法和價值表達矩陣。

水價值的評估方式不僅在不同的利益相關方之間存在差異，在同一個利益群體內部也普遍存在差異。這些關于水的價值及其最佳計算和表達方式的不同觀點，加上對水資源認知的局限，使得快速改善水的價值評估困難重重。例如，曾有人試圖量化地比較家庭用水、人的水權、習俗或宗教信仰用水以及生態流量用水中水的不同價值，但最后都徒勞無功。不應為了實現價值評估方法的一致而犧牲掉水的任何一種價值。

傳統的經濟核算通常是一種支撐政策決策的關鍵方式，該方法傾向于用大多數其他產品的價值評估方式來評估水的價值，即將發生經濟交易時的成交水價或成本水價作為水的價值。然而，就水而言，其價格與價值之間并沒有明確的關系。水一旦被定價，意味著消費者需要支付水費來使用水，而水價往往反映的是希望回收的成本，而并非水所提供的價值。盡管經濟學在這方面的應用需要進一步完善，但在價值評估方面，它仍然是一門十分重要、強大和有影響力的學科。

盡管如此，仍需要對水的不同價值進行統籌和權衡，并將其納入系統且全面的規劃和決策過程。因此，今后將在可行的情況下進一步開發通用的價值評估方式，但優先考慮能夠比較、對比和整合不同價值的更好的評估方法，進一步改進政策和規劃，使其體現公平和公正的結論。

本報告從五個相互關聯的視角對當前水的價值評估方式和方法進行了歸納：水源的價值評估，本地水資源和生態系統；水利基礎設施的價值評估，包括水的儲存、使用、再利用或增加供水的基礎設施；水服務的價值評估，主要體現在飲用水、衛生和人類健康方面；水作為生產和社會經濟活動投入的價值評估，如糧食和農業、能源和工業、商業和就業；其他水的社會文化價值，包括娛樂、文化和精神方面。除此之外，還要考慮全球不同地區的經驗，盡可能通過更綜合和更全面的治理方式來協調水的各種價值，更多發揮融資的作用，想辦法解決知識、研究和能力提升方面的需求。

環境的價值評估

與支撐恢復力或降低風險相關的生態系統服務也具有重要價值。

水來自于環境，人類所取用的水最后會連同一切加入其中的雜質回歸環境。因此，可以通過所謂的“基于自然的解決方案”，積極管控環境與水之間的界面，從而應對與水有關的挑戰。

但是，環境與水之間相互作用的現狀和趨勢清楚地表明，需要更好地將環境的價值納入水資源管理中。在大多數研究中，水生態系統服務并不是一個不同或單獨的類別，通常必須與其他服務捆綁分析才能得到與水相關的結論。

與支撐恢復力或降低風險相關的生態系統服務也具有重要價值。失去相關的生態系統服務會加劇許多災害風險，因為這些服務原本就在預防災害方面發揮了作用。這些服務的價值是可以計算的，但常常未能在經濟規劃中得到充分認可和考慮，因為相較于可持續發展，經濟規劃更傾向于短期收益。

用貨幣來表達生態系統服務的價值，可以使其更容易與其他同樣使用貨幣來表征的經濟估結果相比較。但環境可能具有的重要價值不能或不應該被貨幣形式的評價來局限或定義。

不同價值體系的存在意味著采用一個統一的體系和矩陣來衡量水和環境的價值是有問題的。可行的方法是開發一種通用方法，讓不同的環境價值或價值體系能夠得到比較、對比和利用。

水利基礎設施的價值評估

水利基礎設施通過蓄水、輸水實現可觀的社會和經濟效益，從而體現水對社會的價值。在水利基礎設施不足的國家，社會經濟發展便受到限制。一方面我們需要建更多的水利基礎設施，而同時過去的經驗又表明，現有水利基礎設施的價值評估存在嚴重缺陷。

水利基礎設施投資巨大，但卻沒有很好地制定基礎設施成本和效益的評價方式，并對其進行規范和廣泛應用。其帶來的社會利益通常未能量化，成本（特別是外部成本）核算不充分，沒有對備選方案進行充分評估和比較，往往缺乏水文數據或數據更新不及時。

水利基礎設施的價值評估無論在概念定義還是在操作方法上都存在困難， 特別是在非消耗性使用、間接使用和非使用價值方面。大多數水利基礎設施的價值評估方法都是基于成本-效益來分析，但都傾向于高估收益而低估成本，特別是并非所有成本都包括在內。

最關鍵的問題之一是“對誰的價值”。價值評估往往過分關注目標受益人，而其他利益相關者可能受益較少甚至受到負面影響。很多方法都有一個重大缺點，即這些方法主要關注財務成本（現金流、資本和運營支出）和財務回報，而常常忽略間接成本，特別是被視為外部因素的社會和環境成本。

價值評估中的一個關鍵問題是，是否將大額資本和運維（O&M）成本納入后續的最終用途的價值評估中。全成本水服務收費是例外而非慣例，在許多國家，收回的只有部分或全部的運營成本，而資本投資成本則由公共基金承擔。

只有當決策過程是基于公平的價值評估時，價值評估才有用。太多項目，尤其是像大壩等備受矚目的水利基礎設施項目，本質上仍是面子工程，往往出于政治動機，或存在腐敗的可能性。在這種情況下進行的價值評估是不透明的、選擇性的、受操縱的或被忽略的，即使對價值評估做再多的引導也改變不了這一事實。從根本上來說，對水利基礎設施的價值評估有關良好治理。至少，必須嘗試著進行更好地管理，才能讓恰當的價值評估發揮其作用。

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