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低碳發展路在何方 專家建議優化布局集約高效

時間：2015-05-04 09:12:27 作者：蔡新華 龔逸 　來源：中國環境報

日前，多名專家、學者聚集上海，圍繞低碳城鎮建設召開研討會。會上發布了《中國新型城鎮化的低碳發展路徑——問題、策略與案例》的研究報告（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，未來城鎮化必須走“優化布局、集約高效、生態文明，綠色低碳”的新道路，在高速城鎮化的當下，必須特別關注3個領域，即土地的集約高效利用、綠色交通的發展以及城市能源使用效率的提高。

中國的城鎮化速度和規模史無前例。從1978 年到2012年，全國城市人口比例從18%上升至52%。當下的中國仍處在城鎮化上升階段，根據《國家新型城鎮化規劃（2014~2020 年）》，到2020 年中國常住人口城鎮化率將達到60%。快速城鎮化給中國帶來經濟增長、貧困人口減少和生活水平提高，同時也帶來眾多的環境問題。

在當前氣候變化的大背景下，如何避免城鎮化的“高碳鎖定”效應，使中國的城鎮化走上一條既能滿足城鎮化需求，實現經濟發展目標，又能避免過度能源消耗與環境污染的道路，是城市管理者們始終在思考的問題。

1 土地利用集約高效

□現狀

《報告》分析了城市土地存在的相關問題。土地是一切城市建設活動的基礎，而人多地少、耕地資源不足是中國的基本國情。同時，城市建設用地浪費現象嚴重。

首先，土地閑置問題相當普遍。據全國土地利用變更調查，截至2005 年，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67 萬公頃，相當于現有建成區用地總量的8%。

其次，城市土地平均容積率偏低。從2012 年中國城市房屋建筑總面積與城市建成區總面積的統計數據看，中國城市平均容積率在0.7 左右。但有專家估計，這一指標可能更低。

再次，區域間和城鎮內部土地利用結構不合理。中國城市工業用地比重普遍偏高，居住用地比重偏低，道路廣場和公共綠地所占比重也分別位于合理區間的下限。

□建言

清華大學建筑學院副院長毛其智認為，土地利用規劃是現代城市規劃的重要基石。在土地規劃中，要考慮市場在資源配置中的作用，考慮土地使用的各個利益相關體和各個方面，注重頂層設計、規則制定，不僅要采用土地混合的先進理念和經濟計量的科學方法，更要深入思考城市價值觀，即“我們到底需要什么樣的城市”。

毛其智強調說：“我們所需要的城市并不是一個現在看起來容積率或者密度最高的城市，而是由美好的人居環境與和諧社會共同締造的理想社會。”

□對策

針對土地利用效率問題，《報告》提出了6項政策建議。

一是適當提高城市用地容積率，優化土地容積率分配結構。世界銀行專家測算，如果廣州和深圳能達到韓國首爾的容積率，則兩城市分別能增容420 萬和530 萬人口。

二是變單一用地功能為混合用地功能。不僅在水平上混合居住、商業、辦公、公共設施服務，同時在垂直面上對同一塊土地的地上和地下空間進行適當開發和混合使用。

三是靈活運用容積率轉移和獎勵政策。為政府減輕財政開支壓力、為開發商保證盈利、為市民謀得利益。

四是實現土地合理置換，優化用地結構，提高土地利用效率。土地置換中需要考慮的絕不僅僅是經濟效益，還有社會效益和環境效益，應充分保證開放空間、城市綠地和配套公建，使居民的生活質量得到提高。

五是為新城建造做好頂層設計。應從多功能、多宜性角度著眼，統籌協調未利用地轉為農用地、建設用地和生態用地的關系，合理確定未利用地開發規模和布局。

六是棕地再開發，增加土地存量。棕地的治理和再開發是緩解土地壓力、促進城市更新、刺激經濟發展的重要手段。

2 大力發展綠色交通

□現狀

《報告》指出，與土地利用方式密切相關的是城市交通。2008年中國城市的道路交通總油耗為1.19億噸，是1978年水平的20倍。全國交通運輸部門的二氧化碳排放量也從1991年的1.516億噸增長到2009年的6.023億噸，年均增長率高達15.6%。

不同交通運輸方式的能源消耗和溫室氣體排放強度有很大差異。軌道交通最低，其次是公共交通，再次是私家車，出租車則最高。

交通結構直接影響交通行業溫室氣體排放，不合理的交通結構必然會導致交通擁擠、高能耗、高污染的問題，也嚴重影響城市的空氣質量。

數量持續增長的機動車增加了城市中心城區的交通擁堵，導致交通二氧化碳排放的增加。2009年，中國首次成為世界最大的汽車生產和銷售國家，機動車尾氣已經成為中國碳排放的主要來源之一。

□建言

“要加強步行和自行車空間的建設，營造適宜步行的街道網絡。”宇恒可持續交通研究中心主任王江燕介紹說，“我們要做到步行、自行車和機動車和諧發展，比如昆明盤龍江北線原來的步行車道斷斷續續，現將車道和周邊小區銜接后，大大減少了出行距離”。

當然，僅有公交優先是不夠的，王江燕強調“公共交通服務必須和土地用地承載率結合起來”，確實做到高密度的公共交通，確保低碳出行。

□對策

我國目前快速機動化趨勢相當明顯，如何低實現碳城市交通，《報告》提出6點建議。

一是實施差異化公交優先發展戰略，理性推進大運量公交系統建設。

二是提升公交智能化運營水平和人性化服務水平。要促進公交內涵式發展， 加快以信息化、實時化為核心，以人性化為宗旨的智能公交系統建設，進一步提升整體公交運行效率。

三是發展多模式一體化交通網絡，加強交通換乘系統建設。一體化首先是形成協調一致的交通網絡系統；其次是公共交通和其他交通系統一體化發展，以有效解決公共交通“最后一公里”的問題；再者是公共交通與慢行交通有效銜接，擴大交通服務范圍，鼓勵低碳出行。

四是推行多管齊下的機動車交通需求管理政策。要充分利用經濟杠桿抑制小汽車的出行需求，調節機動車的空間和時間出行結構。

五是建設慢行友好城市。摒棄寬馬路、大街區的土地利用模式，將慢行系統與城市的公共空間有機結合起來，將城市空間還給公民。

六是鼓勵新能源汽車在公共和私人領域的使用。當前新能源車在汽車市場中所占比重有限，還有巨大的提升發展空間，應鼓勵新能源汽車研發和其產業不斷發展，提高環境效益。

3 提升能源使用效率

□現狀

城市是能源資源消耗核心區域，因此是碳排放的主要源頭。

《報告》顯示，在能源消費構成上工業能耗占比超過60%，造成城市環境日益惡化。

《報告》總結了中國城市在能源使用方面的一些問題和誤區。首先，城市能源規劃發展滯后。城市能源發展規劃與能源基礎設施專項規劃彼此獨立，難以協調與融合。其次，城市能源管理數據化程度低。盡管各級政府都建立了多種形式的能耗數據信息搜集管理平臺，并出臺了相關管理文件，但政府數據公示對市場的作用仍不夠明顯，也沒有引起公眾足夠重視。

□建言

就建筑能源為例，同濟大學高等技術學院樓宇設備工程與管理系系主任龍惟定總結了我國目前的能耗特點，一是嚴格能耗總量控制，以及碳排放和污染物控制；二是我國產業結構在轉型和發展中，應以建筑環境提高生產效率和質量；三是能耗向后工業時代轉變，服務業和家庭住宅能耗加大；四是城市生活能耗在持續增長。

針對社會上以降低建筑行業能源比例為目標的現象，龍惟定認為“建筑能耗的占比，就是經濟發展的標志，進入后工業時代，建筑能耗比例就會增長。所以我們要降低總量，而不是調節比例，總量控制的前提下調整比例。”

《報告》指出，在能源規劃中，數據與互聯網的驅動作用顯著。將來依托能源微網的平臺，結合核心層、使用框架層以及管理層之間的關系，采用分布式能源的供給和需求，將有效利用能耗監測數據，大大提高節能效率。龍惟定指出，這種分布式的電網在技術上的壁壘都可以解決，關鍵在于制度上改革。

□對策

針對城市發展中遇到的能源消耗問題，《報告》提出兩個維度的建議。

第一，加快需求側能源規劃的開發與實施。在規劃過程中，明確能源對城市發展的限定條件和控制性因素，并以綜合能源規劃統籌和協調各項能源工程規劃。在城市、城區或者園區、社區等不同尺度，都應堅持需求側與供應側并重，將需求側節能資源化。能耗規劃過程中堅持“自上而下”和“自下而上”的方法相結合，在城市層面確定合理的總量控制目標和分區域子目標。

第二，建議集中優勢建立能耗數據平臺。應利用中國優勢，集中力量投入財政資金以支持建筑能耗采集平臺的搭建，降低數據獲取的難度。

此外，《報告》指出，在調整經濟結構、淘汰落后產能、提高用能效率、發展綠色建筑等既有工作的基礎上，還應跨越以部門、以行業為主導的節能行動，在城市層面進行規劃和統籌。同時，根據城市用能變化趨勢和規律，適時調整政策，推動城市用能由粗放模式走向精細化和數據化，把節約和增效落實到實實在在的量上。

地方案例

昆明以公交為導向混合利用土地

昆明呈貢新區規劃土地服務中心總工程師向澤濤介紹了呈貢新區的城市規劃。這個區域于2003年啟動建設，規控面積160平方公里，規劃中以小型街區取代巨型街區，采用以公交為導向的混合利用土地開發模式。新區建立了低碳城區低碳辦公室，以提供低碳技術服務為支撐，并且注重落實，成效顯著。在這個過程中，強有力的政策支持、可靠的技術服務、有力的宣傳以及多方參與、統籌考慮是規劃實施的重要保障。

重慶 復興街巷空間人居交通結合

重慶提出“復興街巷空間和居民步行文化”，重慶市規劃局總共辦主任胡海說，“背街小巷有豐富的重慶生活，建設公交、軌道和步行之間的三網聯動，將人居和交通結合起來”。重慶的公交網格優化項目，不僅考慮交通方式的效率問題，更考慮公共空間的品質問題。通過這個項目，公交全網運載效率提高約20.3%，全年減少CO2排放6.8 萬噸，這個項目還獲得聯合國最佳人居獎。

濟南搭建BRT網絡完善公交模型

濟南市從2004年開始公交調查，搭建具有快速網絡和開放運營模式的BRT網絡，實施效果非常明顯。

濟南城市交通研究中心主任劉彤表示，在互聯網時代，如何利用大數據資源是公交系統合理設計和高效運營的突破口之一�！拔覀冡槍Υ髷祿�的項目也進行了研究，建立了一個公交數據庫，收集包括公交IC卡的數據、公交GPS的數據等，完善公交模型”， 劉彤介紹說，“濟南市近期規劃了15條快線、128條干線和116條支線，過去主要是根據經驗，現在主要是根據手機用戶需求和手機數據來分析設計”。