他山之石：借鑒美國經驗深化生態環保體制改革

時間：2015-04-07 07:40:00 作者：高穎楠 　來源：中國環境報

黨的十八大提出“五位一體”總體布局，把生態文明建設放在突出地位；十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快生態文明制度建設；中共中央政治局審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》指出“生態文明建設事關實現‘兩個一百年’奮斗目標，事關中華民族永續發展，是建設美麗中國的必然要求”，明確了“四個全面”戰略布局下生態文明建設的重點任務、主攻方向。

中央政治局會議提出，應按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙。不合理的生態環保管理體制是全面深化改革、加快生態文明制度建設的主要障礙。改革不合理的生態環保管理體制，是生態環保改革從理念走向實踐的重要切入點，是為環境保護主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。

推進我國的生態環保管理體制改革，問題諸多，任重道遠。美國生態環保管理體制經過多年發展，最終形成了完善的生態環保管理體制，確保了將美國環境保護目標充分納入國家各項議程，其成功經驗值得中國借鑒。

美國生態環保體制改革的特點

首先，生態環境保護管理體制改革是美國環境保護工作的重要任務。

一是生態環境保護管理體制改革成為可持續發展的重要內容。美國總統可持續發展委員會于1996年出臺了名為“可持續的美國：未來繁榮、機會和健康環境的共識” 的美國可持續發展戰略報告。報告認為，為了促進未來的進步與發展，美國必須就環境保護承擔更多的義務，這就意味著必須對目前的生態環境管理體制進行改革，建立新的和有效的框架�？梢姯h境管理體制改革是美國可持續發展的重要內容。

二是推進生態環保體制改革，維持高效運轉，是美國環保局的重點任務。美國環保局新任局長麥肯錫上任后在確定的優先領域中新增了有關環境管理體制改革的內容，以使美國環保局成為一個高效運轉的機構�？梢�，環境管理體制改革也是美國環保局的重點工作。

三是通過經濟手段輔助生態環境保護體制改革。美國總統可持續發展委員會認為，要更好地解決環境問題，提高現存管理體制的效率，構建基于工作實際情況的非傳統管理體制非常重要。此外，應通過稅收與補貼，以及市場刺激手段等因素進行改革。為此，經濟手段是改革的輔助因素。

其次，美國通過合理的生態環境管理體制，確保環境保護目標納入國家議程。

美國合理的生態環境管理體制，最大限度地確保了環境保護目標被納入國際政治議程之中。主要體現在以下幾點：

一是美國環保局具有較高地位。美國環保局代表聯邦政府全面負責環境管理，是各項環境法案的執行機構，其宗旨是保護人類健康與環境。局長由當選總統提名，經國會批準生效。盡管美國環保局局長不是內閣成員，但他可以參加內閣會議，直接對總統負責，擁有比一般獨立部門負責人更多的權力，因此強化了環境保護在國家政治議程中的地位。

二是國家環境質量委員會充分發揮咨詢和協調作用。環境質量委員會是根據《美國環境政策法》設置的，設在美國總統辦公室下，原則上是總統環境政策方面的顧問，也是制定環境政策的主體。國家環境質量委員會的職能主要有兩項：為總統提供環境方面的咨詢意見（咨詢作用）和協調行政機關的有關環境影響評價的活動（協調作用）。設立國家環境質量委員會的目的是使行政部門的首腦（總統）掌握關于國家環境狀況的準確而全面的信息，從而使總統能夠就有關資源與環境的事項作出正確的決策。

三是通過實施政策環境影響評價，將環境責任轉移到每個政府機構，確保統一的環境保護目標。美國其他政府機構在環境管理中擔任重要角色，這不僅是因為一些部門負責某方面與環境保護相關的管理責任，而且各政府部門本身也是環境管理的對象之一，其工作需要符合國家環境保護的相關規定，充分考慮對環境的影響。根據美國《國家環境政策法》，所有的政府部門在各自管理職權范圍內的決策都要考慮環境影響，實施環境影響評價，并盡力理清各部門之間的環境管理責任。這一要求從政策源頭上控制了環境影響，將環境保護的責任轉移到每個政府機構身上。

四是柵欄環境管理模式與環境保護中央集權相結合。柵欄環境執法模式是指聯邦層面的美國環保局、州和地方環境保護部門形成柵欄的水平木板，各級環境保護部門所參與的各項計劃和政策形成柵欄的尖樁，通過各級環境保護部門的共同努力，確保全國環境保護工作的順利開展。環境保護中央集權則是指聯邦層面的美國環保局在與州、地方環境保護部門充分合作的同時，還保留了監督權和約束權。通過資金控制，最大限度地促使各級環境保護部門切實為環境保護工作負責。經過多年的實踐，這種體制基本上可以保證環保標準既能保護公眾健康，又照顧到各方的利益。聯邦政府與州政府的力量平衡造就了一個強有力的監管機制。

五是創新環境執法模式，將合作執法與強制執法相結合。上世紀70~80年代，美國環保局將執法的重點放在對最嚴重的違法者的懲罰上，實施強制執法并取得了巨大的成功，但隨著社會發展，也引起了企業與地方政府的不滿，弊端不斷凸顯。在此背景下，美國創新執法模式，提倡環境領域的合作執法。通過執法檢查、談判、促進守法項目通過、提起法律訴訟等提高了企業的守法能力，緩和了環境執法與經濟發展之間的矛盾，還得到了地方政府、企業和公眾的大力支持，確保環境執法的有效性。

我國深化生態環保體制改革的建議

我國生態環保管理體制的不合理問題，表面上是環境保護部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒，但究其根本，一是由于法律賦予環境保護部門的權力不清晰，橫向上涉及部門眾多，難以協調，縱向上權責關系不合理，難以統一，影響監管的統一性和高效性；二是新《環境保護法》剛剛落地，依法治理環境在執行方面還缺乏相關經驗，導致環境監管的權威性、執行力不足。

根據中共中央政治局會議精神，深化改革和創新驅動是解決當前生態環保體制改革的基本動力，是切實把生態文明建設工作抓緊抓好的關鍵。這與美國等發達國家將生態環保體制改革作為重要任務的經驗不謀而合。為此，要做好陳吉寧部長提出的改革深水區的各項工作，應充分借鑒美國經驗，結合我國實際情況，從以下幾方面入手：

首先，提高環境保護綜合決策、科學決策能力，確保生態環保的政策統一。

一是充分發揮環境咨詢協調委員會職能，強化專家隊伍，確保綜合決策。我國國家環境咨詢協調委員會，負責向政府提供環保方面科學性的決策建議，為政府環保政策的貫徹和環保規劃的實現提供支持，類似于美國國家環境質量委員會的咨詢職能。建議環境咨詢協調委員會通過構建多元化、專業化的專家隊伍，吸納各部門、各級政府、企業、公眾等的意見和建議，在國家有關資源與環境的事項決策時提供重要支持。

二是通過環境影響評價引導各部門行為，確保科學決策。美國通過實施政策環境影響評價，將環境責任轉移到每個政府機構，確保了各部門的科學決策。建議借鑒美國經驗，在現階段做好、做實項目環評、規劃環評，引導社會發展朝著環境友好型方向前進；中遠期，可以考慮將政策環境影響評價納入環評法中，對各部門的政策、活動進行政策環評。

其次，強化新《環境保護法》的執行力度，剛柔并濟，在恰當時期將“合作執法”融入“強制執法”。

加強環境執法能力，是國家治理體系和治理能力現代化在環境保護領域的重要內容�！笆飞献顕馈钡男隆董h境保護法》實施以來，雖然在全國起到了震懾作用，但是隨著執法力度的加大，暴力抗法、阻撓執法事件時有發生。這與美國上世紀70~80年代的狀況類似。為此，應借鑒美國經驗，在強制執法不斷推進的同時，開始合作執法的探索，并尋求恰當契機，大力培育環境守法理念，通過培訓、宣傳、守法項目扶持等一系列非強制性措施，增加企業的環境守法能力，既可使環境得到保護，又使企業獲得發展機會，促進政府、企業、公眾的利益融合。

第三，推動橫向生態環保職能優化整合和事權劃分，促進生態環保體制高效運轉。

針對生態環保體制橫向上各部門職能交叉重疊現象，建議借鑒美國經驗，將提高現存管理體制的效率、使環境管理部門成為一個高效運轉的機構作為生態文明建設的任務之一。建議將各職能部門的生態環保執法權盡量精簡統一。同時，加強各部門之間的溝通，鼓勵部門之間構建合作伙伴關系，構建一個具有類似美國國家環境質量委員會協調功能的機構，促進各部門的協調，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。

第四，下放行政審批權，保留監督和約束權，實現政府服務職能與監督職能的結合。

根據有關簡政放權、轉變職能的要求，在事權下放的同時，應最大限度地加強監管，避免風險。應借鑒美國經驗，在現有的縱向生態環保體制基礎上，下放行政審批權，保留監督權和約束權。建議做到以下幾點：一是明確政府的服務職能，國務院環境保護主管部門應幫助地方環境保護主管部門對執法人員進行業務能力的培訓，幫助地方提高執法能力。二是以合作為基礎，將環境質量與項目資金捆綁，國務院環境保護主管部門通過調整配套資金額度，對地方政府的環境保護工作形成激勵機制。三是通過立法，明確規定國務院環境保護主管部門通過建立健全規范的行政審批管理制度，監督下放的審批權力有效實施，對地方環境保護主管部門行使監督權（而非人事管理權）。

作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心