大勢觀察：2015年我國能源體制改革展望與建議

時間：2015-04-02 09:14:00 作者：劉滿平 　來源：中國經濟時報

2015年是“十二五”規劃的最后一年，也是推動能源體制革命落地的行動之年，一些重大改革措施將會出臺。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時也面臨一定的不利因素。初步判斷，2015年最有可能在能源行業準入和行業結構、價格形成機制、政府調控和監管等方面出臺改革措施，某些方面或許有較大的突破。

（一）能源行業可能將實行市場準入“負面清單”制度，行業進入壁壘將得到有效消除

十八屆三中全會通過的全面深化改革決定要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”，目前，上海自由貿易區正在進行“負面清單”制度試點。按照今年經濟體制改革總體部署，國家或許公布實行市場準入“負面清單”制度的具體實施意見或方案，全國范圍內將全面推行市場準入“負面清單”制度。對行業壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預過多、市場準入門檻高、競爭地位不平等的能源行業來說，最有必要也最應該實行“負面清單”制度。

（二）能源行業市場化改革步伐加快，部分環節或領域的壟斷局面將會逐步打破，價格日趨市場化

1．油氣行業：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重，在油氣產業上、中、下游，可能均會出臺一些改革措施。

在上游環節，在國務院授權下，由國土資源部對準入資質做出新的符合現今實際和改革要求的解釋。在油氣區塊的獲得資質上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規油氣區塊為突破口，采取招標方式，允許其它經注冊登記合法的石油公司進入。同時，加強對區塊開采的監督檢查，要求區塊占用者必須定期報告工作并上交地質資料。建議區塊依法退出機制，防止油企只占不采、只占不退，導致大量已探明儲量的區塊長期被空置而不能投入開發、貢獻產量。要求資源勘探開發區塊持有者在保護商業秘密和權益的年限后按工作階段上交地質資料，作為國家基礎性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發和相關研究者都可按規定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節約勘探開發和相應研究經費、不做重復工作。在中游環節，對于運輸管網來說，現階段將三大石油公司所建管網，分拆出來建立新的管網公司的可能性不大，可以按照“財務獨立—業務獨立—產權獨立”三步走的戰略逐步推進管道業務與生產、配氣、銷售業務分開，并向第三方公平提供輸送和儲運服務，出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法》的具體實施細則。對于儲備庫來說，放開投資準入限制和價格管制，引入社會資本多家投資、多家經營，并執行獨立核算。在下游環節，放開成品油經營批發資格限制，改變當前城市天然氣特許經營機制，改為許可經營制，以促進競爭。

在油氣價格機制方面，考慮到成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度相對較小，可以試點將成品油定價權下放給企業，并由第三方機構發布國際原油價格權威信息，增強透明度。盡快實行天然氣價格并軌三步走策略（考慮到當前國際油價下跌影響，調整幅度應做適當折中），將增量氣和存量氣價格并軌后，像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇上海、新疆等地實行天然氣價格形成機制改革試點，探索天然氣輸配氣價改革經驗。另外，建議在川渝地區或新疆試點開展能源綜合改革試驗區，打破壟斷，放開價格管制，進行全方位、系統性的改革，以能源改革推動經濟發展。

2．電力行業：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實：一是電力大用戶與發電企業直接交易試點范圍逐步擴大，更多的地區將實行 “直購電”試點，“多買、多賣”的市場競爭機制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點范圍從深圳擴大到內蒙古蒙西電網，如果進展順利，一些電力資源豐富或消費區域，例如東北區域、新疆或上海等地也可能開展此類試點，為準確監管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網企業的一些輔助功能，例如規劃、設計或房地產、傳媒等其他不關聯的業務或投資受到抑制，電網企業業務逐步收縮，不再統購統銷，主要集中于從事電網投資運行、電力傳輸配送等。四是配售電業務放開，該領域將涌現出非常多的主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。五是電價方面，上網電價更加體現競價上網，終端銷售電價與上網電價及時聯動。在試行輸配電價改革試點的深圳、內蒙古等地，終端銷售電價有可能下調。

3．煤炭行業：煤炭行業產能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度與油氣、電力行業相比處于最高水平。行政性壟斷主要體現在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿易。雖然國家鼓勵進口，但外資企業卻未獲得煤炭進口許可證的權利，只能和國內煤炭進出口企業合作，顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭，可以考慮放開進出口限制。最后，在當前國內煤炭行業低迷時候，主要的改革措施應是繼續執行2014年出臺的煤炭行業脫困政策，更多地遵循市場規律，關鍵要調整好供求關系，重點圍繞對煤礦違法違規建設生產、不安全生產、超能力生產和劣質煤生產消費等4個方面嚴格治理。

（三）能源行業基本市場制度將進一步得到健全和完善

能源行業基本市場制度主要包括能源法律法規制度和能源稅收制度。對于前者，無論是從目前的行業管理上看還是從改革和發展的要求上看，涉及能源的法規體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。2015年，國家將完成一些法律法規的重新清理、修改和新立，還會為適應新的形勢修訂和制定過去由能源企業執行的一大批國標、行標和內部規章等，部分行業標準、政策會被廢除。對于能源稅收制度，主要是執行新的煤炭資源稅、成品油消費稅政策，并在征收環節、方式，稅收優惠方面出臺一些細則。同時，進一步加強涉及能源行業不合理的行政事業性基金、收費等清理。

（四）能源行業混合所有制改革力度進一步加大

1．進一步剝離國有油氣企業辦社會職能，還原其企業的本質職能。2．繼續深化油氣企業市場化經營機制的改革。3．出臺具體舉措讓非國有資本既能“進得來、留得住”，還能“過得好”。

（作者單位：國家發展和改革委員會價格監測中心）