環境評價制度改革：摘“紅頂” 簡審批 強參與

時間：2015-03-31 09:10:00 作者：齊添 　來源：中國經濟導報

環保部部長陳吉寧3月17日主持召開環保部黨組會議，會上原則通過了《環境保護部關于全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》和《環境保護部黨組關于嚴格廉潔自律、禁止違規插手環評審批謀取私利的規定》。陳吉寧此前承諾，環保部所屬事業單位的8個環評機構，今年將率先從環保部脫離，其他地方的也要分批分期全部脫離，逾期不脫離，一律取消環評資質。此舉引發廣泛關注。

環境保護部原總工程師、中國工業環保促進會會長楊朝飛在接受記者采訪時表示，把“紅頂中介”的紅頂摘下來，環保部門的態度相當堅決。這一做法有效地保證了環評市場的公平公正。

環評機構頂“紅頂”被腐敗侵蝕

今年2月，中央第三巡視組向環保部反饋專項巡視情況，指出該部存在的問題主要在建設項目環境影響評價方面：未批先建、擅自變更等環評違法違規行為大量存在，環評服務市場“紅頂中介”現象突出，環評機構資質審批存在“花錢辦證”情況，把關不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患，而且加大權力尋租空間等。

楊朝飛對記者表示，此前，多數環境技術評估與服務機構依附于政府部門所屬的事業單位，“隨著經濟發展變化，‘紅頂中介’問題越來越突出，這是環評多年存在的問題。環保部采取了幾次措施，但都沒有奏效�！彼�認為，“紅頂中介”帶來3個問題：一是在環評技術服務和咨詢單位間形成了不平等關系；二是“紅頂中介”有特權，環評的質量會出現問題；三是因為有特殊關系，腐敗尋租更加便利�！斑@既影響了環評市場的公平公正競爭，也影響了環評報告的質量，還增加了官員腐敗機會�！�

中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德也表示，在現有的環保體制下，由于環評機構不獨立，缺乏公信力，環評工作很難開展。他進一步解釋說：“一方面環評機構作為事業單位，基本都隸屬于各地環保局，跟環保部門有著千絲萬縷的聯系。而另一方面，由于建設項目的業主單位是委托方，導致環評工作的買單人事實上是企業或項目業主�！币虼耍�大多數環評項目基本都會順利通過也就不足為奇了。這大大損害了環評機構和由它們發布的環評報告的公信力。

環評制度改革方向：過程要簡化

楊朝飛對記者表示，雖然上世紀80年代環評制度就已經設立，但是現在污染狀況還在加劇，可見其預防污染產生的作用沒有真正發揮出來�！斑^去對項目環評只是針對單個項目，但是經濟發展總量大，作為個體的項目都達標，但是把眾多項目放在一起，產生的污染超標了。環評改革僅從微觀上進行項目審批已經不能控制污染總量了�！�

既然現行環評制度被如此詬病，那么究竟要怎么改革？

楊朝飛認為，現階段需要加強規劃環評和戰略環評。首先，在規劃環評中，計算出一個區域內可以承受的污染總量，達到這個峰值就不再批準新的項目。其次，環評制度要和其他制度銜接好�，F在環保監管制度數量過多，有三同時制度、排污申報制度、排污許可證制度、總量控制制度、排污交易制度，等等，但是這些監管制度的效率現在看來都不高。我國環境監管是按環節來監管，但國外是過程監管，用一個排污許可證把整個過程管理都監管起來。“用一項制度管住企業比十項制度要好。一是行政成本低，二是避免制度間扯皮,三是大大減輕了企業的負擔。”

楊朝飛建議，將環評制度改革與環保改革結合起來，按照國務院要求減少行政審批、許可，為企業減負，同時加強事中事后監督�！耙巹澓蛻鹇原h評就是政府向市場購買服務，一個地區如果需要上馬項目，那就要按規劃環評的要求去做。而企業上項目，環境影響報告書就相當于企業到環評市場所購買的服務，企業的環評影響報告書不再是報環保部門審批，而是作為自己加強環保工作的指導性文件。”他表示，將來要實行環評影響報告書備案制，如果環保部門在企業上報后10天內沒有異議，項目就可以上馬。這樣就減輕了企業的負擔，多數企業都能按規劃環評要求制訂報告書，辦理許可證也就方便多了。個別企業違反了規劃環評要求，環保部門接到備案后，發現有問題再去制止。環保部門靠排污許可證一個制度就把問題都解決了�！碍h保部門應從現在就做好制度改革的頂層設計�！�

還需加強公眾參與

當然，杜絕環評工作中的權力尋租、腐敗隱患，還需要加“消毒劑”——公眾參與。

曹明德對記者強調，環評法對于違反公眾參與有關原則性的行為并沒有相應的處罰，因此，在實施過程中往往流于形式，參加環評聽證會的代表往往并沒有充分代表利益相關方，利益相關方的訴求并不能影響最終的環境決策，因此，有必要對其加以改進。“2014年修訂的環境保護法十分重視公眾參與，專門撰寫第五章‘信息公開和公眾參與’，可見其重視程度。但是，對違反此條規定的行為并未規定任何法律責任，因此，環境保護法并未解決這一問題。”曹明德表示，為了使公眾和利益相關者的意見對環境決策產生實質性的影響，應當有必要在環境影響評價法上對其具體化，“例如，在修改環境影響評價法時，規定對公眾反映強烈的項目選址等問題或利益相關者擔憂、關切的問題，建設單位應當充分與其溝通、協商、爭取達成共識。如果公眾或利益相關方強烈反對，相關部門就不應批準該項目的環評報告。”

楊朝飛則表示，公眾參與不僅是環境影響評價的重要措施，甚至是整個環境監管最重要的措施，“我國的環境管理一直非常強調政府監管，政府監管的確非常重要，但忽視了公眾監管。只有把公眾動員起來，賦予他們知情、監督和參與權，環境違法事件才能及時發現查處。”

全國人大代表、北京市金杜（廣州）律師事務所合伙人吳青也表示，從環評報告開始編制起就應向公眾說明情況，充分征求意見，審批環評報告的機關應當全文公布環評報告內容�！彼�認為，環評法應全面修改有關公眾參與的條文，充分擴大公眾對環評程序的參與范圍、監督范圍，以及環評報告的公開范圍，以符合現行環保法律體系的發展趨勢。

曹明德還認為，全文披露環評報告只是第一步，還應該在環評過程中充分征求公眾意見，確保公眾的知情權，尊重公眾的意見�！安荒茏屨�府決定建設項目后只是簡單地告訴民眾，否則容易引發群體性事件。”