美國環保局：開展“柔性”執法 鼓勵自愿守法

時間：2015-03-20 08:00:00 作者：姚俊穎 　來源：中國環境報

美國的環境法治高度發達，其環境法律體系完善，環境執法機制健全。美國環保局是美國環境執法的主要行政機構，承擔著大部分環境法律的執法職能，積累了豐富的執法經驗。

為了實現環境目標，美國環保局形成了一套“柔性”執法與“剛性”執法相結合的執法機制。“剛性”執法是指環保局依法對環境違法行為進行制裁，其以法律責任的嚴厲性威懾環境行政相對人遵守法律，此時的環境行政相對人處于被動守法狀態。而“柔性”執法則是指環保局以引導的方式幫助環境行政相對人履行環境義務，使之形成良好的守法習慣，此時的環境行政相對人處于主動守法狀態。

盡管這兩種執法方式都能達到貫徹實施環境法律法規的效果，但是由于“柔性”執法注重發揮環境行政相對人的能動性并能有效緩解環境行政法律關系主體間的矛盾，因此“柔性”執法大大降低了雙方的執法成本和守法成本。

美國環保局的“柔性”執法機制主要通過守法援助、守法監察以及守法激勵3種手段實施。

守法援助

守法援助是美國環保局提供的一項環境行政服務。它通過為受管制對象開展指導、提供培訓、給予技術援助以及推薦成本效益高的方法，以促進其理解并遵守環境法律法規。

以服務層級來分，環保局層面的守法援助工作主要是獲取各行業部門的數據并根據行業分類標準建立起完備的數據庫；環保局的具體辦事機構則負責制定和派發法律指南資料、舉辦研習會和培訓班、開發網絡工具、開通法律熱線并回答相關法律問題；環保局各地區辦事處相應地負責開展講座和培訓、回答法律咨詢、制定和派發法律指南資料以及提供其他直接的現場守法援助活動。

此外，一些法律還特別規定了定向的守法援助，如《清潔空氣法》第507條、《小企業監管執法公平法案》要求針對小企業和社區開展特定服務。

開展守法援助不僅能更有效地施行新的環境法律法規，還能及時發現現行法律法規的不足以及那些大至全國范圍、小至特定設備所出現的環境問題。

守法監察

守法監察是對受管制者的守法情況進行監督檢查的一系列執法活動。法定的守法監察項目有44個，包括現場檢查、調查、環境物質進出口監督等。隨著守法監察工作的深入，被查出有違法行為的受管制者還會觸發環保局的“剛性”執法機制，可見守法監察與“剛性”執法有著密切的聯系。為此環保局還下發了《檢查手冊》和其他執法指南以統一規范守法監察工作。

具體來看，檢查指的是對被管制對象的設備和場地進行實地探訪的活動。檢查程序通常包括進入實地前獲取實地相關信息的“預備”程序以及實地探訪時與設備或場地的代表人交談、審閱記錄和報告、拍照、收集樣本、觀察設備或場地的作業情況等正式程序。

檢查工作既可以是為了解決一個特定的環境問題比如某條河流的水質而展開，也可以是為了監測某個工業部門比如化工廠而展開，還可以是為了生態系統管理比如大氣和流域信息而展開。

記錄審查指的是審閱被管制對象的環境記錄資料的活動，但這項工作的開展并不一定必須進行現場檢查�！肚鍧嵥�法》中規定的排放監測報告即是一個例行的記錄審查實例，它要求那些加入到“排放監測報告質量保證研究項目”的排污持證者必須每年上報這一項目開列的分析物清單數據。

調查則是指對被管制對象的守法情況進行特別的、詳細的評估活動。與檢查工作僅需開展一天至幾天不同，調查工作通常需要持續幾周的時間。

開展調查工作的前提條件是：工作人員在檢查或記錄審查活動中發現被管制對象存在嚴重的、廣泛的、持續的民事或刑事違法行為，或者持續收到公眾投訴、接到其他部門的移交等可以推斷出被管制對象可能存在守法問題，在上述情況下調查程序才能被批準執行。

守法激勵

守法激勵則是一套被管制對象在采取了主動發現、迅速公開、不法糾正以及違法預防的措施下可以被減輕或免除處罰的政策和項目。守法激勵旨在鼓勵受管制者進行守法自查并主動改正和上報所存在的問題。環保局的激勵項目包括審計政策、環境管理體系、污染預防項目、小企業守法政策、小型社區政策以及其他創新性工程和項目，并且環保局仍在致力于探索新的創新性激勵策略。

環保局的審計政策，即所謂的“發現、披露、糾正和預防環境違法激勵政策”，自1995年開始施行，是受管制者最主要的激勵來源。其內涵是對那些開展主動發現、迅速公開、不法糾正和違法預防的受管制對象提供減輕或免除違法處罰的激勵。

處罰減免不僅能調動被管制者自查糾錯的積極性以提高守法率，還能降低環保局開展調查和強制執行的幾率并進而減輕執法壓力。為此，環保局制定了一系列環境審計協議以幫助受管制者制定自我審計方案，包括為受管制者列出詳細的管理查核表、以簡易的提問形式助其開展合法性評估。

環境管理體系按照國際標準化組織的定義，是指一個組織內全面管理體系的組成部分，包括為制定、實施、實現、評審和保持環境方針所需的組織機構、規劃活動、機構職責、慣例、程序、過程和資源，還包括組織的環境方針、目標和指標等管理方面的內容。

環境管理體系在增進整體環保成效、增強守法效果和加強預防污染等方面是一個非常有效的工具。它為組織搭建了一個環境管理框架，它關注的是環境管理手法而不是各具體活動，保障的是操作者步驟的適當性而不是對方法或樣本做出詳細說明。

污染預防項目旨在從源頭上預防和減少污染物、廢棄物的產生，這一項目主要是以撥款、補助等形式幫助受管制者理解污染預防的概念和原則并運用到實踐中。

小企業守法政策在1996年《小企業監管執法公平法案》第223條中有明確規定，其中，“小企業”指的是雇員不超過100人的企業。環保局將會對自愿揭露和糾正環境問題的小企業免除或大幅降低處罰，以此激勵小企業遵守環境法律法規。

小型社區守法政策基于小型社區以有限的技術、管理、財政能力承擔著更重的守法負擔的現狀，規定由環保局向小型社區提供諸如培訓、指導、教程、清單、違法信息以及改正框架等資源，以提高小型社區的環境責任意識，增強其全面、持續守法的能力。

“柔性”執法機制體現了美國環保局執法手段的多樣化，美國環保局也一直在致力于探索新的創新性手段來取得環境成果，并嘗試把這些新手段轉化成日常工作的一部分。目前，美國環保局已經成功地將守法援助、守法監察、守法激勵以及民事和刑事強制執行手段結合起來，形成了一條靠多種手段協調配合、“剛柔并濟”地解決環境問題的路徑。

徒法不足以自行，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。雖然環境法律有其強制力作為后盾，但如果環境行政機構在執法中強調相對人的自愿行動和守法，注重向環境行政相對人提供環境執法服務，鼓勵其習慣性守法行為，與之形成良性互動，并建立起雙方的信任和合作關系，那么就能在環境法律的實施中減輕相對人的守法負擔、增強其守法意愿，從而減輕環境行政機構的執法阻力、降低其執法成本，并最終保障環境法律法規的權威性、嚴肅性。

作者為中國政法大學民商經濟法學院環境與資源保護法學2014級博士研究生