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環境公益訴訟進程取得突破 仍需考慮諸多問題
時間：2015-01-13 09:09:00 作者：劉曉星 來源：中國環境報
福建南平生態破壞案中的4名被告在未依法取得占用林地許可證和采礦許可證的情況下，大肆開山采石，造成嚴重的生態破壞。
“‘福建南平生態破壞案’在新《環境保護法》生效當天，獲得立案�！苯�，在民間環保組織自然之友舉行的發布會上，中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘展示了案件受理通知書。
1月1日，新《環境保護法》正式生效。當天，由自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的環境公益訴訟，被福建省南平市中級人民法院立案受理。此案也成為新修訂的《環境保護法》正式生效以來，首例獲立案的環境公益訴訟案件。
正如中華環保聯合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇所言，新《環境保護法》從制度上解決了環境公益訴訟“誰來提起”的問題，今后工作的重點和難點，應放在操作層面中包括如何取證、如何鑒定和評估損害等“怎么提起”的問題上。
環境公益訴訟迎來了春天，那么，我們的民間環保組織準備好了沒有？在環境公益訴訟的路上，還需跨過幾道坎？
福建省南平市生態破壞案被告謝某、倪某、鄭某、李某4人違法開礦，嚴重破壞了周圍的林地，被破壞的林地不僅完全喪失了生態功能，而且影響到了周圍生態環境功能，尤其是山頂被破壞的林地，嚴重影響和改變了周邊林地及山下動植物的生存環境，導致生態變得脆弱。
這一案件的立案，對環境公益訴訟的進步意義不言而喻。此前，民間環保組織提起的環境公益訴訟，常常因為“原告主體不適格”被法院“不予立案”。這起環境公益訴訟案件之所以能在新年第一天獲得立案，得益于新《環境保護法》在2015年1月1日生效實施。最高人民法院隨即發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對剛剛實施的《環境保護法》及修改后的《民事訴訟法》中環境公益訴訟進行具體規定，讓環境公益訴訟更具可操作性。
清華大學NGO研究所副教授賈西津認為：此案的原告是自然之友和福建綠家園，支持單位是中國政法大學環境資源法研究和服務中心及南平市人民檢察院，從原告的組成上實現了聯合。
2008年7月，被告在未依法取得占用林地許可證和采礦許可證的情況下，在南平市延平區葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，造成植被嚴重毀壞。在國土資源部門數次責令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇傭挖掘機到礦山邊坡處開路，并擴大礦山塘口面積。2014年7月28日，南平市延平區法院以非法占用農用地罪對謝某、倪某、鄭某3人判處有期徒刑。
自然之友和福建綠家園在赴現場進行生態損害調查后，提起環境民事公益訴訟，請求法院責令4名被告依法承擔相應民事責任，包括清除礦山采石處現存設備及棄石，原地恢復其破壞的林地植被。
民間環保組織特別在新《環境保護法》生效的節點上提起訴訟，背后有諸多考慮。首先是基于被告已經被追究了刑事責任，現在追究他們的民事責任，證據比較充分；同時，還考慮了被告有能力對其破壞的生態進行修復等因素。
福建綠家園負責人林英說，希望通過環境公益訴訟，讓被告清除事發山地的工棚、機械設備、石料和棄石，同時原地恢復其破壞的28.33畝林地植被�！拔覀冎鲝堅鼗謴�，而不是重新找個地方種樹。從技術角度看，這個地方是可以恢復的�！�
“福建南平生態破壞案”立案之后，下一步還需要進行生態恢復方案的制定和評估工作，之后才能進入庭審環節。自然之友環境公益訴訟項目負責人葛楓告訴記者，生態恢復方案的完整制訂和評估，如果走司法程序，耗時將會較長，為此原告方面同法院協商后，將采取專家證人的方式進行，以縮短訴訟時間。
長期以來制約公益訴訟的原因，在于《民事訴訟法》中對原告資格的限定，在一些環境污染案件中，一些民間環保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然做出了相關規定，但仍然存在一些現實問題。
不斷完善的法律規定
在新《環境保護法》下，環境公益訴訟制度得到了進一步完善。
新《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益�！�
中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘介紹說，新《環境保護法》對于環境公益訴訟的原告資格進行了進一步界定，實踐中的可操作性大大增強。第五十八條公益訴訟條款中還首次將“破壞生態”的行為也納入環境公益訴訟的范圍。
自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的這起訴訟，就是依據新《環境保護法》立案的生態破壞類環境公益訴訟案件。
此外，1月7日，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）正式開始實施。《解釋》第二條規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織�！�
最高人民法院新聞發言人孫軍工介紹，根據現有行政法規，在民政部門登記的非營利性社會組織只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會3種類型。《解釋》沒有將社會組織限定在上述3種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。目的是使依法運行并且具備維護環境公共利益能力的社會組織能夠參與到環境民事公益訴訟中，從而確保訴訟的質量和效率。
司法解釋的出臺，進一步彌補了立法上的空白，為法律提供了相配套的規定，這在很大程度打破了環境公益訴訟原告資格面臨的困境。在實踐上，再次增強了可操作性。
無須擔心濫訴
新《環境保護法》對環境公益訴訟原告資格進行了相對清晰、具體的界定后，也不免引來一些擔心。
據民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環境保護法》第五十八條中規定的社會組織達700多家。
環境公益訴訟會不會出現濫訴的現象？在新《環境保護法》從修正到修訂草案經歷的4次審議過程中，曾有專家提出此疑慮。為充分發揮環境公益訴訟的作用，公益訴訟主體范圍在修訂中最初被限定為“中華環保聯合會及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”，經過三審后改為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上的全國性社會組織”。
劉湘認為，濫訴的觀點并不成立。原因是多方面的，首先是資金，其次是專業性�！碍h境公益訴訟并不是你想提就提得起的�！彼J為，社會組織提起公益訴訟，首先要強調是公益，并不是只要是環境污染的案件就能提起公益訴訟。
“現在擔心的不是濫訴，而是誰會提、誰敢提起公益訴訟？”中華環保聯合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇認為，首先是資金，誰能拿出一大筆錢為公益打一場訴訟戰？他從案件的可持續性和敗訴的風險兩個方面分析認為，有人才能做事，環境公益訴訟更需要具有專業知識的人才。如何以可持續的資金把這些人留住，持續地做事，這是環境公益訴訟很關鍵的一個問題。目前，民間環保組織一般都是以項目的方式在養人，一般項目的周期為一年，而一個訴訟可能會經歷幾年，這又如何讓訴訟具備可持續性呢？
“很多民間環保組織都是在當地的，要考慮自身生存，如果地方公益組織敢在當地提起公益訴訟，需要很強的抗壓能力。”馬勇說。
盡管環境公益訴訟會對污染企業產生較大的威懾力，尤其是大型污染企業，但是大家還應對環境公益訴訟保持理性態度。馬勇提醒道：“不要對公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要大量的資金和時間成本，通過司法程序解決環境問題成本很高，目前最低成本的解決辦法還是行政手段�！�
社會組織要想提起環境公益訴訟，不僅組織本身要符合法律規定，還要有一定的資金作為支撐。
設立基金支持NGO起訴
日前，自然之友基金會與阿里巴巴公益基金會合作，設立了環境公益訴訟支持基金。這一基金是第一家民間環境公益訴訟支持基金，用于資助和支持民間環保組織提起環境公益訴訟，增強民間環保組織的訴訟能力，從而推動環境公益訴訟制度的真正落實。
自然之友環境公益訴訟項目負責人葛楓介紹，“環境公益訴訟支持基金”是自然之友“環境公益訴訟行動網絡”項目的重要組成部分。為保證這一基金的規范運作，目前，基金已組建了秘書處、項目評審委員會、顧問委員會�；鹈貢幱少Y深環境律師和NGO項目管理人員組成；項目評審委員會由權威的環境法律專家、資深環境律師、環境損害評估專家及NGO代表等組成；顧問委員會由來自各相關部門和領域的專家組成。
基金采取滾動支持模式，即這一基金資助的個案獲得勝訴并被判獲得相應的辦案成本補償的，基金支持的辦案成本部分應回流至此項基金，用于滾動支持下一個公益訴訟個案。目前基金正在面向全國征集環境公益訴訟個案支持項目。福建南平生態破壞案是這一基金支持的首例個案。
自然之友總干事張伯駒介紹，自然之友從2005年開始從立法和個案實踐方面持續推動環境公益訴訟制度。在參與立法推動的過程中，深感環境公益訴訟制度建立不易，只有有效實施才能使這一制度真正發揮作用。在個案艱難推動的過程中，也看到民間環保組織進行環境公益訴訟需要包括資金在內的各方面支持。
重點提供立案前費用
一位民間環保人士做過一次粗略的估算，新《環境保護法》實施后，真正有能力提起環境公益訴訟的民間環保機構不足30家。
自然之友在2012年提起云南曲靖陸良化工鉻渣污染環境公益訴訟時，在艱難地完成取證后，鑒定成為橫在民間環保組織面前的一道坎，除了具備司法鑒定資質的機構難找外，高昂的鑒定費用也讓民間環保組織無法負擔，直接導致這起環境公益訴訟無法走完所有的訴訟程序。
環境公益訴訟支持基金設立的目的就是對各地發現案源并擬提起環境公益訴訟的社會組織進行資助。
基金重點資助對象是符合環境公益訴訟起訴資格的社會組織�；鸬谝惠嗁Y助重點范圍是擬提起訴訟案件的前期費用，包括前期調研、取證、聘請專家等費用，確保擬提起的環境公益訴訟案件的前期調研活動及時開展。
目前，基金的數額大概在30萬元左右。囿于現有的資金量，基金現在的資助重點范圍是立案前的費用支出，未來的資助范圍將擴展至環境公益訴訟個案整個過程的支出成本。
民間環保組織呼吁，環境公益訴訟支持基金需要社會各界力量的關注，需要更多的資金注入，用于支持社會組織開展環境公益訴訟個案實踐，從而推進環境法治的進程。
葛楓表示：“除了福建南平生態破壞案外，我們希望第一批能支持5個案例�！�
這一環境公益訴訟基金的設立，對更多的民間環保組織具有示范意義。在清華大學NGO研究所副教授賈西津來看，關于資金，首先要解決一個制度問題，然后是機制的建立，通過機制把各種資源嫁接起來。
此次，新《環境保護法》第五十八條為環境公益訴訟打了一針強心劑，對公益訴訟制度的發展與完善具有重要的進步意義。但實踐中，這一制度仍面臨諸多困境。
典型案例可否復制？
馬勇表示，首先是環境公益訴訟的可復制性問題。2009年以來，他們團隊提起了很多公益訴訟，其中很多沒有立案，也有的是立案后被駁回。以中華環保聯合會為原告的案子，不一定能適用于其他組織，畢竟中華環保聯合會具有半官方的性質；另一方面，在不同地方，適用性也不一樣。比如江蘇泰州的案子，在北京能行嗎？能獲得同樣的賠償金額嗎？環境公益訴訟的可復制性有多大？這是非常值得探討的問題。
據了解，目前，中華環保聯合會正在和民政部門合作，探討如何支持專業化的公益人才。
其次，敗訴的風險是必須直面的問題。敗訴后怎么辦？以現有的方式運作，沒有很好的資金支持，敗訴后將無法再次提起訴訟。
損害鑒定做得起嗎？
除此之外，我國的環境公益訴訟尚處于起步階段，環境損害鑒定機構的資質問題也不容忽視。
馬勇表示，在很多情況下，中華環保聯合會對環境鑒定敬而遠之，一般不輕易動用環境損害鑒定。首先，環境鑒定報告必須確定污染行為和損害結果之間的直接因果關系，以現有的科研數據，很難說得清楚。其次，環境損害鑒定的可靠性和高成本令人敬而遠之，有的鑒定結果需要十幾萬元，有的鑒定需要上千萬元，差距很大。他還建議，要多用專家資源�！皬陌l達國家來看，也沒有要求說一定要找一個鑒定機構做鑒定才能判決�！�
劉湘認為，在有些情況下，環境鑒定也是非常必要的，民間環保組織可以先走專家路線，不行了再找有資質的鑒定機構進行鑒定評估。
法官水平有高有低？
一些重大環境污染往往發生在落后的偏遠地區，這些地方的法治水平相對落后，環境資源審判庭法官的專業能力能否適應目前的新形勢？劉湘認為，法官資質不是問題，關鍵是擺不擺得正思想。
自然之友公益基金會理事長李楯則直截了當地說：“環境法庭的法官是不是要學環境？司法專業的水平和環境專業水平是不一樣的，關鍵是司法專業的水平，而這是我們國家法官普遍欠缺的。另一方面是改進制度建設，資質是中國特有的，是計劃經濟的遺留，鑒定機構的資質，原告的資質，這些所謂的資質限定都不應該有�！�
民間環保組織還要跨過幾道坎？賈西津給出的建議是，民間環保組織在公益訴訟中要發揮作用，首先，這是一種聯合，一種組織、資源和專業力量的聯合。
其次，是一種專業性。既要有環境相關知識，也要有法律知識。
再次，是一種法治性，公益訴訟是法律的專業事件，不是一個政治事件，也不是越敏感越好，而是以一種理性的方式，以去敏感化的方式實現理性訴求，提出合法訴求，同時自身的行為也要合法。這不是一個正義或非正義的博弈，而是需要基于法律的理性。
最后，這也是一種價值倡導性，有些案件看似是一個污染事件，其實是一個發展問題。“在溫飽沒有解決的時候，環境問題常被視為無足輕重�，F在大家關注環境問題，開始反思發展，反思這是我們需要的發展嗎？也開始反思人和自然的關系，反思背后具有更深的價值關懷�！� 賈西津說。
