頁巖氣開發監管存在的問題 監管體系亟待完善

時間：2014-12-30 10:39:00 作者： 　來源：中國環境報

頁巖氣開發帶來水污染、大氣污染以及甲烷逸散排放等諸多潛在環境風險，對頁巖氣開發進行嚴格環境監管十分必要。

當前，我國頁巖氣開發存在多頭管理的環境監管體制、適用性不足的現行環保法律制度，以及薄弱的環境監管能力等問題，頁巖氣開發環境監管體系亟待完善。

頁巖氣開發監管存在的問題

一是條塊分割的管理體制不利于頁巖氣開發環境風險防控。

與其他油氣資源一樣，我國針對頁巖氣行業也實行多部門共管的行政管理體制，即具體管理職能分散在不同的部委。

國家發改委負責油氣定價，國家能源局主要負責油氣資源的發展戰略規劃和發展政策的制定，國土資源部負責油氣資源的礦權管理和油氣勘探開發的監督管理，財政部和國家稅務總局負責制定相關稅收政策和油氣項目國家的投資管理，環境保護部則致力于制定油氣開發的環境監管標準、規范和政策以及對開發過程中的環境監管。

現行條塊分割管理模式使得油氣行業行政管理部門在制定頁巖氣發展規劃、管理政策以及監管措施的過程中，過于強化資源管理、產業發展等部門利益。油氣行業行政管理部門與環保部門協調溝通不足，對頁巖氣開發的環境風險防控重視不夠。

例如，《頁巖氣“十二五”發展規劃》的聯合發文單位包括國家發改委、財政部、國土資源部和國家能源局。規劃的制定既沒有環境保護部門的參與，也沒有按照法律要求做規劃環評。國土資源部、國家能源局分別和油氣公司建立了多個頁巖氣開發示范區，但這些示范區均未作戰略規劃環評。國土資源部為推進礦權制度的市場化改革，在2012年第二輪頁巖氣探礦權招標中有意放寬了對投標人的資質要求，民企參與熱情空前高漲。不過大多投資主體缺乏油氣開采作業的技術及經驗，開始出現盲目引進國外頁巖氣開采公司技術的現象。帶來的潛在環境風險大幅增加，環保部門防控難度加大。此外，頁巖氣開發消耗大量水資源，但水利部卻沒有參與水資源的分配利用管理。

二是現有適用于頁巖氣開發環境監管體系針對性不強。

頁巖氣開發過程的水污染、大氣污染、甲烷逸散排放以及污染事故應急管理等環境問題是監管部門面臨的主要挑戰。而現行的環境監管制度適用性較差，甚至在某些方面缺失。

就水環境保護而言，中國超過60%的頁巖區塊分布在基準水壓力極高或者干旱的區域。其中塔里木區塊超過95%的面積不僅面臨極高基準水壓力或干旱情況，還面臨極高地下水壓力和季節波動性的威脅。除塔里木和準葛爾區塊，我國其他頁巖氣資源均分布在高人口密度區域，如四川、重慶等地區。

目前國家層面在水資源和水污染防治方面的法律標準尚不健全，缺失針對石油天然氣行業制定的水污染物排放標準、生產廢水和返排液處理處置技術規范�，F行水污染排放總量控制的對象限于廢水化學需氧量、氨氮等不是頁巖氣開發產生的主要污染物，且排污許可制度尚無配套法規。

頁巖氣開發過程主要排放的揮發性有機化合物（VOC）和硫化氫，迄今尚未成為我國大氣污染防治的重點。且甲烷這一短壽命氣候污染物并未列入環境監管范疇，這對控制油氣行業的甲烷逸散性排放造成制度障礙。

此外，我國還沒有直接針對天然氣上游開發可能產生環境突發事故的相關法律法規。已有的《石油化工企業環境應急預案編制指南》對于環境污染事故的處理僅作出概括性規定，對于頁巖氣開發等環境風險較大的作業活動沒有嚴格的法律責任追究規定。

三是單純依靠建設項目環評和企業自律的監管實踐存在環境隱患。

縱觀我國頁巖氣勘探開發實踐，由于油氣行業水污染、大氣污染等排放標準和技術規范缺失，準入環節的環境影響評價制度幾乎成為現階段環保部門開展監管的唯一抓手。加上目前國家層面尚沒有制定專門針對頁巖氣開發建設項目的環境影響評價技術導則，實踐中環評機構多采用參考《環境影響評價技術導則：陸地石油天然氣開發建設項目（HJ/T349-2007）》有關要求編制環評報告，對于頁巖氣滾動開采存在的環境風險及其對應的環保措施未能充分反映。

鑒于頁巖氣開發項目整個建設周期相對較短，從環評報告編制到審批使整個頁巖氣項目建設施工時間延長50%以上。因此，頁巖氣開發項目中環評未到位而工程先建甚至先采氣的現象時有發生。例如，部分環保要求還未落實、環保措施還未完善，平臺就已經結束鉆井進入采氣生產階段。這可能導致環境污染事故發生。此外，對油氣開發活動的環境監管，還要依靠油氣公司依據行業標準和自身HSE（健康、安全與環境）標準體系的自律行動。據了解，中石油、中石化等頁巖氣開采巨頭均制定了HSE標準體系用于指導油氣開采作業的安全生產和環境保護實踐。

四是壓裂液披露存在技術和制度障礙。

用于頁巖氣儲層改造的壓裂液主要組分為水，其它還包括各種添加劑�；瘜W添加劑的數量視各氣井具體情況而定。典型的壓裂處理過程需要使用十多種低濃度的化學添加劑，具體數量依據水和壓裂頁巖儲層的性質有所不同。

采取標準化方式完整披露此類化學添加劑不僅有利于公眾了解潛在的環境風險，也有助于環保部門制定污染事故應急響應計劃，同時能夠支持醫療專業人員診斷和治療患者。

盡管我國已頒布《危險化學品安全管理條例》、《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》和《環境信息公開辦法》等制度，但對于監管頁巖氣開采企業披露壓裂液組分方面，尚未形成有效約束。

此外，我國迄今未能實現壓裂液等國外核心技術領域的國產化，甚至對于其中的化學成分組成也還處于未知狀態，部分企業出于商業秘密角度考慮也拒絕向環保部門提供其試劑的化學組成進行備案，這非常不利于環保部門對頁巖氣開發特別是水力壓裂過程的環境監管。

目前作業區塊多處于典型的喀斯特地貌，地下溶洞、水系比較發達，而開發企業提供的壓裂液返排率數據很低，加上化學添加劑組分不能公開披露，這無疑加劇了環境部門的風險防控壓力。

五是油基鉆屑等固體廢棄物處置標準缺失。

頁巖氣等非常規油氣井為提高采收率，普遍使用多段壓裂方式，為造斜段和水平段普遍采用油基泥漿以確保井壁穩定，產生的含油鉆屑屬危險廢物，處理工藝復雜，處理費用高。

油基鉆屑具有較高熱值，可進行多種形式的回收再利用，但依據現有危險廢物判斷標準，油基鉆屑只能作為危廢進行處理，這在一定程度上阻礙了其再利用的程度。

對于鉆屑的處理方式國家也缺乏統一要求和管理。目前各油氣開發公司單位都沿用各自處理規程要求，在各個鉆井平臺分散處理或填埋。這雖然有利于廢棄物快速處理、減少運輸污染風險和運輸成本，但存在占地面積過大、處理不完全、易對土壤形成二次污染等問題，難以統一監管。

加強頁巖氣開發監管的建議

一是構建頁巖氣開發環境監管長效協調機制。

我國頁巖氣勘探開發應堅持“在保護中發展，在發展中保護”的基本原則。環保部門要加強國土資源、發改、能源和水利等相關利益部門的溝通，明確職責范圍，建立信息共享和協調聯動機制，提高綜合決策能力，推動環境保護融入頁巖氣資源管理、發展規劃以及產業政策的制定過程中，為協同控制頁巖氣開發進程中的各類環境風險提供機制保障。

同時，通過宣傳教育，增強公民參與意識，培育國內環保組織發展，鼓勵環保組織發揮社會監督作用，積極探索頁巖氣開發環境問題的社會化治理模式。

二是盡快出臺頁巖氣開發環境監管暫行辦法。

以貫徹落實新環保法和黨的十八屆四中全會依法治國精神為契機，強化“在保護中發展”意識，嚴格執行頁巖氣開發的規劃環評和項目環評制度等環保法律制度。結合《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《環境影響評價法》等法律修訂工作，盡快制定基于我國現有技術現狀的頁巖氣開發環境管理暫行規定，對頁巖氣開發環境監管方面提供指導和規范，確保環境監管盡快到位。

同時，鼓勵地方政府因地制宜出臺頁巖氣開發環境監管的地方性法規和相關管理辦法。

三是加快提出頁巖氣開發環境監管綜合能力建設方案。

借鑒國外經驗，結合本國國情，抓緊針對頁巖氣開發的關鍵風險點和監管要素制定相關污染物排放標準、技術規范及其他相關管理規范，推進頁巖氣開發環境監管綜合能力建設。

具體而言，一是在環境準入環節應加快研究制定用于規范頁巖氣資源評價、勘探開發以及商業化開采的環境影響評價技術導則，要求相關油氣公司在頁巖氣開發前進行詳細而恰當的水質和空氣質量背景值測試，同時，探索許可證管理的制度設計。

二是在鉆井環節可借鑒美國各州經驗，結合國內開采常規油氣的推薦做法，針對套管和固井作業做出具體環境保護規定。特別是各企業在執行增產作業之前，應向環保等相關部門提交每個氣井的監控報告，使監管機構能夠確定固井作業是否已妥善完成。

三是推進制定頁巖氣開采的廢水排放標準、廢水處理處置相關規定，以及油基鉆屑等固體廢棄物處置規范，并對水力壓裂法出臺專門技術規范，加強地表水和地下水的水質管理。

四是推動制定頁巖氣開發的廢水地下灌注管理規范，提出公開披露壓裂液組分信息的相關環保要求。

五是出臺適用于頁巖氣開發的環境監測以及環境監督檢查的相關管理規定，推動建立污染責任事故防范以及事故應急管理辦法。