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今日關注：高額罰款能不能讓企業望而生畏？
時間：2014-12-25 09:54:00 作者： 來源：每日經濟新聞
歲末，編輯部照例要回望盤點這一年。2014年4月24日，《環境保護法》由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，將于明年1月1日開始實施。
“違法成本低”是長期以來的痼疾，新法如何提高企業違法成本的各種解讀幾乎持續了一年。
惟其重要性，企業周刊將其作為2014年度話題，結合今年以來的各種案例進行深度剖析。違法成本究竟有多低？為什么會這么低？究竟該怎樣構成？違法成本低的尷尬還會持續多久？新修訂的《環境保護法》能根除這一痼疾嗎？
“據有關部門統計，我國環境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。既然違法可以比守法得到更多好處，那么，一家企業如果是真正的經濟人，肯定就要選擇違法，而不會選擇守法。” 中國政法大學教授王燦發在《環境違法成本低之原因和改變途徑探討》中這樣寫到。
違法成本到底有多低？今年以來，環保部門曬出的罰單讓公眾有了最直觀的感受，甚至有網友調侃，罰款“只夠買兩屜包子”。
今年6月，青島環保局官方微博披露，因為排放廢水中COD、氨氮超標，青島環保局按照《水污染防治法》規定，對青島嶗特啤酒有限公司處以排污費兩倍的罰款，即654元。這一罰款金額已讓很多人咋舌，但在環保部門的處罰中，這還不是最低的。
廣東省東莞市僑鋒電子有限公司因排放廢水中的總銅超標1.8倍，東莞市環保局對其處應繳納排污費數額4倍的罰款，總計85.4元。這樣的罰單看似荒誕，甚至有些黑色幽默，卻是環保違法成本低的真實寫照。
根據現行《水污染防治法》規定，對超標排放處以應繳納排污費數額兩倍以上五倍以下的罰款。環境保護部華東環保督查中心督查四處處長朱風松說，這對一些排污量大、應繳納排污費高的企業提高了威懾力，但對那些排污量小、污染危害大的企業，如化工、電鍍等企業的威懾遠遠不夠。
據設計單位初步測算，按1000噸/日的廢水量，污水處理設施建設費用分行業來講，造紙廢水（廢紙造紙）約需300萬元，印染廢水約需250萬元，化工廢水約需350萬元，再加上每天2500~6000元的運行費用，治理成本很高。與之相比，罰款金額則要低得多。
朱風松給記者舉例說，某化工企業不正常運轉污水處理設施，導致排放廢水中氨氮超標27倍，經核算每月應繳納排污費僅4260元，按最高5倍計罰為21300元，遠低于治污設備投資和日常正常運行費用。
我國現行《大氣污染防治法》規定，對不正常使用大氣污染物處理設施的罰款最高為5萬元，對不配套建設污染治理設施的最高罰款為10萬元，對超標排放的最高罰款為10萬元。
“但脫硫脫硝除塵設施的建設和運行費用動輒就數百萬數千萬元。比如，某電廠二氧化硫排放超標，被環保部門按最高額度10萬元處以罰款，但脫硫設施的正常運行費用高達每月100萬元，罰款金額與之相比微不足道。這導致很多違法企業繳納罰款非常積極，依法整改卻紋絲不動�！敝祜L松告訴記者。
12月22日，《大氣污染防治法》（修訂草案）首次提交全國人大常委會審議，加大對違法行為的處罰力度是亮點之一，而且取消了現行法中50萬元的處罰上限。
但是，根據之前公布的《大氣污染防治法》（修訂草案征求意見稿），一些基層環保部門工作人員認為，某些條款的處罰力度仍偏小。比如，征求意見稿第93條規定，未密閉貯存煤炭、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵物料的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正，可處兩萬元以下罰款。而兩萬元對大型混凝土企業或煤場、散料不覆蓋的大型企業來說，這樣的罰金起不到震懾作用。
去年4月，由于選礦企業偷排污水，云南昆明驚現“牛奶河”。而今年11月，昆明市東川區內的小江河水再度呈現乳白色，后經確認，這是因為上游企業尾礦庫的上清液沉淀時間不夠就排放所致，排污企業確定為東川區小江固體廢棄物治理有限公司。這家企業被停產整頓，并罰款60萬元。
如果發現企業偷排怎么辦？這是不少環保部門工作人員在出國交流時向國外同行提出的問題�！翱伤麄冇X得這個問題有些奇怪，企業為什么要偷排？在他們看來，這是不可想象的，因為偷排將面臨嚴厲處罰，甚至導致企業倒閉�！惫枮I市環保局一位工作人員說，“可國內企業覺得值，因為偷排一天就能省下不少環保運行費用�！�
比如，某醫藥化工企業不正常運行污染防治設施，按照《水污染防治法》要處以1倍以上3倍以下應繳排污費的罰款，由于公司每天的排水量不大（20噸左右）、排污費征收額較低，因此罰款金額也就幾千元。但如果正常運行污染防治設施、確保廢水達標排放，運行成本（藥劑、電費、人工、設備折舊等）每天就需要幾百元甚至上千元。
環境保護部原總工程師、中國工業環保促進會會長楊朝飛接受記者采訪時表示，過去講提高違法成本，一是罰款，二是提高排污收費標準。但是，我國的企業規模大小不一，一些處罰標準可能讓小企業受不了，但大企業仍無所謂。比如，根據《環境影響評價法》，建設項目環評未批先建面臨的罰款金額僅為五萬元以上二十萬元以下。而且，現行法律對違法行為處罰的自由裁量權不是很大，執行時會產生很多問題。同時，我國對違法行為處罰的行政處罰額度都不是很大。
“我國目前的排污收費也面臨很多尷尬，企業寧愿繳費也不治理，環保部門寧可收費也不治理，而且，目前很多排污收費都是協商確定的。”楊朝飛說，過去過度依靠行政執法，而不是司法手段，行政執法又以罰款為主。“傳統依靠行政罰款、排污收費來提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢�！�
顯然，對違法行為的處罰不應只限于行政處罰，更不應限于罰款，而應綜合使用各種處罰措施，將刑事責任、民事責任等與行政處罰、行政處分等結合使用。
在新修訂的《環境保護法》實施之前，對環保違法行為的處罰也包括其他方式。但朱風松告訴記者：“由于涉及與公檢法等部門的聯動，不同地區的實際執行水平存在較大差異。有的地方機制建立比較好，執行到位，威懾力度就大；有的地方部門配合不到位，就流于形式了。”
環境違法案件移送渠道不暢通的問題也需要引起關注。據朱風松介紹，2013年某地環保部門向法院移送近30起環境違法案件，申請法院強制執行，但法院只受理了兩起，其他案件均無理由退回，不予受理。
2014年，一個新詞被頻繁提及，這就是按日計罰。根據新修訂的《環境保護法》第五十九條規定，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。
事實上，國內“按日計罰”的經驗來自重慶，《環境保護按日連續處罰暫行辦法》（征求意見稿）也是環境保護部委托重慶市環保局起草的。
2007年修訂的《重慶市環境保護條例》第111條第2款規定：“違法排污拒不改正的，環境保護行政主管部門可按本條例規定的罰款額度按日累加處罰”。2011年修訂的《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》第58條第2款規定：“違法排污行為拒不改正的，可按法律、法規規定的罰款額度按日累加處罰�！边@成為重慶實施“按日計罰”的依據。
創建于1966年的某化工廠擁有上億元資產，產品遠銷歐、美、日等20多個國家或地區。但因建廠較早，廠區布局不合理，地下管網混亂，生產設施陳舊，產品結構及其工藝設備落后，存在設備跑冒滴漏、清污分流不徹底、污染治理設施達不到處理要求等問題，污染物不能穩定達標排放。
在實施按日計罰之前，環保部門先后對其行政處罰40余次，罰款200多萬元。但由于問題整改所需要的資金遠遠超過罰款總額，企業拒不進行整改。
2009年4月，企業排污許可證到期后，環保部門未再向其核發排污許可證，企業在無排污許可證的情況下繼續進行生產。2009年5月起，環保部門先后對其超標排污、無證排污、違法排污拒不改正的行為實施按日計罰8次，罰款金額共計1606萬元。
面對高額處罰，企業感受到前所未有的壓力，決定投入大筆資金進行環境整治，最終完成整改任務，實現污染物穩定達標排放。
按日計罰帶來的高額罰款讓違法排污企業望而生畏，促使其在權衡違法排污和整改環境問題的利弊時將天平偏向了后者。
重慶市環保部門的統計顯示，實施按日計罰制度之后，企業違法排污行為主動改正率大幅提高，從2007年前的4.8％上升到目前的99％以上，工業企業違法排污案件數量大幅下降。
新修訂的《環境保護法》第五十九條中還明確，可以按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得來確定罰款金額。“這樣綜合確定的罰款金額會遠高于現行法律規定能做出的罰款金額，如果企業拒不整改，還可以實施按日計罰。這樣企業違法所付出的經濟成本必然高于違法帶來的經濟收益，對企業的震懾力就會很大�！敝祜L松說。
不僅企業面臨的罰款金額會增加，追究違法排污責任的力度也在加大,構成犯罪的，將被依法追究刑事責任�！捌髽I在做出違法行為前，自己也會算清這些賬，久而久之，守法自覺性就會樹立起來。”朱風松說。
近日，華東環保督查中心在檢查中發現一家火力發電企業的除塵設施簡陋，未建設脫硫脫硝設施，煙塵、二氧化硫、氮氧化物等3項污染物均超標排放。根據現行《大氣污染防治法》相關規定，當地環保部門對這家企業下達限期整改通知書并處以10萬元罰款。
“由于強制執行困難，限期整改和罰款至今未落實到位�！敝祜L松說：“環保部門僅僅是環境監管部門，讓其承擔強制措施的實施主體責任確有一定的難度”。
一位基層環保工作人員跟記者說起這樣一件事：有一次，當地工商、環保、動物檢驗檢疫等部門聯合行動，在檢查一家屠宰場相關證照齊全情況時，還沒等他們離開企業，這位工作人員就接到領導電話，要求不能找這家企業的麻煩�！胺梢幎ㄊ且换厥�，但有時候，我們在基層執法中即使發現了違法行為，也很難開出罰單�！�
楊朝飛坦言，行政干擾執法仍是我國當前一個很大的問題，“行政、民事、刑事責任必須到位，只要罰到位，企業就會害怕�！�
“如果法律法規不能有效實施的話，就流于紙面了�！惫姯h境研究中心主任馬軍說，在這方面是有教訓的。此前各地一直在推行黑名單制度、綠色信貸等政策，要求環保部門把環保違法名單交給銀行，但常常不能有效提供�！耙坏┱唛_始實施，各種關系就開始啟動，聯合起來讓其失效。這是因為當時沒有強制規定黑名單向社會公開，使政策執行過程中存在暗箱操作的可能，致使其形同虛設。”
用楊朝飛的話說，“我們很多制度設計很好，但如果不能堅持依法治國，很多制度都可能被逾越過去”。
新修訂的《環境保護法》第五十四條規定，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。應該說，這是一個進步，公開可以在一定程度上避免暗箱操作的可能。
“將企業環保違法行為記入社會誠信檔案，會對企業形成新的壓力，是在罰款以外提高企業違法成本的方式，會使企業的聲譽受到處罰，從而影響企業軟實力�！睏畛w說，如果這一措施使用好，會限制企業貸款、影響企業上下游合作等，也會提高企業違法成本，但這一制度也不是萬能的。
朱風松說，此次新修訂的《環境保護法》授予環保部門以查封、扣押等權力，對于一些環境違法企業，尤其是地方利稅大戶、大型國有企業等，環保部門依法查封、扣押、按日計罰等，會產生經濟、失業、拆遷等問題，一旦地方政府不支持，環保監管部門必將承受政府與百姓雙層壓力，實施起來畏首畏尾，壓力與責任最終還是落在基層環保執法人員身上。
