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用嚴格的法律制度保護生態環境
時間：2014-11-04 09:15:00 作者： 來源：經濟日報
黨的十八大提出了推進生態文明建設的內涵和目標任務，十八屆三中全會明確了生態文明體制改革的主要任務。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），進一步要求加快建立生態文明法律制度。從黨的十八大、十八屆三中全會，再到四中全會，我們黨分別從建設、改革、法律3個維度，一步步深化了對生態文明的認識，明確提出了生態文明的建設任務、改革任務、法律任務。要認真學習和深刻領會《決定》精神，用嚴格的法律制度保護我們美麗的家園，保障人民群眾身體健康。
《決定》提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”，雖然是短短一句話，但內涵十分豐富，深刻闡述了保護生態環境、建設生態文明的根本在于法律制度。過去，人們把生態環境問題當作一個技術性的問題，認為是一個發展問題，以為生態環境問題會隨著發展自然解決�，F在，我們認識到，生態環境問題不僅是一個技術性問題、發展問題，更是一個體制問題、法律問題。
人的生存發展，既需要吃的農產品、穿的和用的工業品，更需要清新空氣、清潔水源、舒適環境、宜人氣候。這就是生態產品。過去，一方面生態環境良好，空氣清新、水源清澈，另一方面，在吃不飽、穿不暖的時代，人們不會關注生態產品。但在資源短缺、生態退化、環境惡化、氣候變化、災害頻發的當代，清新空氣、清潔水源、舒適環境、宜人氣候越來越成為人們生活的必需品。用嚴格的法律制度保護生態環境，本質上就是用法律保障人們享用生態產品的權利，就是保障人的生存權和發展權。權利是法律授予的，保護生態環境，保護人們生態產品享用權，必須依靠法律。
生態產品從哪里來呢？森林、草原、濕地、湖泊、海洋等生態空間，是生產生態產品的“耕地”或“機器”。這些生態空間，具有吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養水源、保持水土、凈化水質、防風固沙、調節氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、維護生物多樣性、減輕自然災害等功效，提供這些功效的過程就是生態產品的生產過程。因此，保障人們享用生態產品的權利，必須保有必要的生態空間，必須保證污染物排放不超量、不超標。近年來頻頻光臨的霧霾，一方面說明向空氣中排放的污染物太多，超出了大氣凈化能力；另一方面是因為過度開發使能吸附污染物、凈化空氣的生態空間減少太多了。要保護生態產品的生產能力，防止向大自然超量超標排放污染物，既要注重發揮稅收和價格等的作用，更要依靠法律，明確開發邊界和生產底線。
生態產品是公共產品，生產生態產品的生態空間具有公共產品屬性。這些生態空間不僅是我們當代人所有的，也是我們的后代的，是我們的子孫的。不能為了當代13億中國人，就不顧未來幾十億、幾百億中華民族子孫后代的生存發展，不能為了追求當代人更幸福，就損害后代人生存發展的權利。由于子孫后代不能為自己講話，所以當代人必須替他們講話，法律必須包含我們對后代的責任。生態空間具有不完全產權屬性，即使你擁有這片森林、這條河流的所有權，也不能盡情揮霍，任意改變用途，可以擁有所有權，可以處置，賣給別人，但不能為了自己獲取收入任意改變用途。盡管很多國家土地、森林是私人所有的，但也要嚴格依據法律以及配套的空間規劃等進行用途管制。唯有法律才能作出這種產權界定和用途管制的制度安排。
用嚴格的法律制度保護生態環境，要解決秉持什么理念，采取什么價值取向來建立生態文明法律制度問題。《決定》按照問題導向原則，針對我國生態文明法律制度存在的突出問題，重點強調了三個基本要求。
（一）要有效約束開發行為
生態環境的破壞，是人類對自然無度無序沒有底線開發的結果，矛盾的主要方面在人，不在自然。建設生態文明，關鍵要糾正人的行為，從征服自然、損害自然、破壞自然，轉向尊重自然、順應自然、保護自然。生態文明的法律制度，包括立法、執法、司法的出發點都應放在如何約束和調整人的行為上。如果法律的立足點僅是大而化之地說為了保護生態環境和人體健康，為了防止某種自然現象的發生，為了加強政府對某類自然資源的管理，而不是從源頭上約束人的開發行為，也就難免對自然生態系統的破壞。
生態文明與工業文明的區別在于，生態文明不是事后治理，而是源頭防止，不是出了問題再來補救，而是破壞自然的事情根本就不做。從源頭上看，生態不文明，或人類不想要或力圖減少的東西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地質災害、地面沉降、沙塵暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物種減少等。這些現象，如果我們人類不做，有些就不會產生，如果做得對，程度就會減弱。比如，若要減少污染物排放，就要減少資源消耗量，就要減少浪費和過度消費，減少低壽命建筑和基礎設施；若要減輕洪水，減少徑流量，減少地質災害，就要控制開發強度，減少水泥覆蓋的面積；若要減少地面沉降，就要減少地下水超采；若要減少沙塵暴，減少水土流失和沙漠化荒漠化，就要減少對山體森林濕地湖泊草原河流的濫采濫開，等等。所以，我們要建立的生態文明法律制度，首先必須是一個有效約束人的不當開發行為的法律制度。
當前亟待用法律有效約束的開發行為，主要是盲目開發、過度開發、無序開發。要有效約束那些違背自然規律、對自然生態造成破壞并最終引致自然災害的盲目開發。如在那些山勢險峻、溝谷深切、巖層軟弱的地方建設城鎮、搞工業開發區，開山修路、切坡建房、排放廢水、堆載廢渣，引發地質災害，年復一年地防災減災、災后重建。如填湖造地、劈山造地，不顧條件截水調水，“跑馬圈水”等。要有效約束那些超出資源環境承載能力的過度開發。我國很多城市密集區，開發強度已經過高，一些城市甚至出現了嚴重的城市病。如果不從根源上控制開發強度，繼續拓展經濟中心、工業基地、商貿物流中心、交通樞紐、教育中心、研發基地、醫療中心等功能，也就堵不住人口的蜂擁而入，也難免道路擁擠不堪、資源不堪負重、霧霾頻頻光臨等。很多生態脆弱的區域，可以做到“一方水土養一方人”，但做不到“一方水土養富一方人”，因為無法承載過量的生產和過度的開發。超載過牧容易造成草原退化沙化；超采地下水容易造成地面沉降；劈山造田容易造成石漠化和水土流失；等等。要有效約束那些切斷自然生態和經濟內在聯系的無序開發。山水林田湖是統一的自然系統，是一個生命共同體。若破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，水土流失、溝壑縱橫，地就變成了沒有養分的不毛之地。人口、經濟、就業、基礎設施、工廠、城市等，在一定尺度的空間是一個相互催生需求和提供供給的經濟系統。若到處都有工業區，則形成產業鏈并具有集聚經濟的就會少；若到處都建新城新區，則形成“入門人口”并具備完備公共服務城市功能的就會少。為此還要到處都建污水處理廠、垃圾填埋場，到處都拉高壓電網，到處都建高速公路、高速鐵路，等等。這樣，國土空間被切割得七零八碎，而很多地方卻沒有集聚效應，沒有人氣，收不回投資，浪費了土地，山水林田湖也會受到損害。
（二）要促進綠色發展、循環發展、低碳發展
生態文明，本質上是一個發展方式問題，是用什么辦法、靠什么途徑實現發展、做大蛋糕的問題。生態文明不僅僅是防治污染物，生態文明也不是不發展，而是要用綠色發展、循環發展、低碳發展的方式實現發展，從而從源頭上減少污染物產生和排放。因此，生態文明的法律制度，不僅要求資源環境方面的法律要實現從改造自然轉變為有效約束人的開發行為，也要求經濟方面的法律要實現從促進加快發展，轉變為促進綠色發展、循環發展、低碳發展。
綠色發展是從人與自然關系角度提出的，其本質要求是人類在追求物質財富、社會福祉、社會公平的同時，要減少對自然的傷害，在尊重自然、保護自然，在資源環境可承載、資源可更替再生的基礎上實現發展。綠色發展的3個要求是：一要提高效率，降低資源和自然的消耗強度。我國現在正在大力推行的降低單位GDP能源消耗強度和二氧化碳排放強度就屬于這一意義上的綠色發展。二要控制總量，就是在總量上減少資源或自然的消耗，經濟增長必須控制在自然承載能力之內，當經濟增長超出資源和自然消耗總量底線時，增長速度要讓位于保護自然。我國已經或開始實行的控制能源消耗總量、耕地保護紅線、水資源總量控制、生態紅線等都是這一意義上的綠色發展。三要體現公平，就是人類對自然的消耗要體現公平性，讓更多的人享用自然消耗帶來的社會福利，保證每一個人特別是貧困人口具有公平享用自然的權利。這一意義上的綠色發展，對我國來講是今后面臨的重大挑戰，必須同步建立生態補償制度。
循環發展主要是從資源利用方式的角度提出的。就是改變資源流程上的“資源—產品—廢棄物”這種單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”這種反饋循環模式，實現資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。
低碳發展主要是從能源角度提出的。就是要最大限度提高能源的生產率，提高碳的生產力，在發展的同時盡可能減緩氣候變化的負面影響。要盡可能減少高碳的化石能源使用，促進清潔化，大力發展風能、太陽能、生物質能等可再生能源，發展低碳產業、低碳產品、低碳城市、低碳交通等。
（三）要強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本
這是建立生態文明法律制度的一個重要理念，同有效約束開發行為的思想一脈相承，也是對立法、執法、司法、守法的要求。生態環境問題的主要責任方在人，而不在自然，主要在生產者，而不在消費者。所以，要依靠法律促進生產者樹立生態文明理念，法律要對生產者提出更多更明確的要求。執法和司法，要按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本。同時，要改變一罰了之的做法，對構成犯罪的，要堅決追究刑事責任。
《決定》同黨的十八屆三中全會確定的生態文明體制改革任務相配合，從產權、開發保護、生態補償、污染物防治的全過程，提出了建立生態文明法律制度的重點任務。
（一）建立健全自然資源產權法律制度
產權制度是市場經濟的基石。歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，是建設生態文明的基礎性制度。改革開放以來，我們對自然資源產權制度進行了一系列改革探索，但仍存在著如中央與地方的權利界定不清和利益沖突、部分自然資源的全民所有權虛置、自然資源資產大量流失、“公地悲劇”屢屢發生等問題。要加快建立健全自然資源產權法律制度，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，授權其代表全體人民行使所有者的占有權、使用權、收益權、處置權，對各類全民所有自然資源資產的數量、范圍、用途實行所有權意義上的統一監管，享有所有者權益。鑒于我國地域廣闊、自然資源資產總量巨大、資源屬性有所不同等情況，可實行中央政府和地方政府分別代表國家履行所有權人職責的體制。同時，要科學確定全民所有和集體所有各自的產權結構，合理分割并保護所有權、管理權、特許經營權等。
（二）完善國土空間開發保護方面的法律制度
完善這方面的法律制度，是同黨的十八大和十八屆三中全會確定的建立國土空間開發保護制度，堅定不移實施主體功能區制度完全一致。建立國土空間開發保護制度，首要任務是制定國土空間開發保護方面的法律制度。我國雖然制定了很多環境保護或污染物防治的法律，但還沒有系統性地保護自然生態即國土空間開發保護方面的法律；雖然法律已基本覆蓋所有種類的自然資源，但主要是開發利用和加強管理，沒有系統性規范開發行為，而各單行法一定程度上割裂了生態的系統性、整體性，難以達到整體保護生態的目的。正像習近平總書記指出的那樣，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞�！币凑兆匀灰幝桑瑯淞⒖臻g均衡原則，積極調整空間結構，堅決控制開發強度，大力增強生態產品生產能力，嚴格按照主體功能區定位推動發展。對生態系統脆弱或生態功能重要的重點生態功能區，要實行限制開發，嚴格管制各類開發建設活動，嚴格耕地和生態空間用途管制。對各級自然保護區、世界文化和自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等，要進行體制整合，建立國家公園體制，依法對國家公園實行禁止開發，少量的旅游活動必須嚴格控制在不干擾自然生態和文化自然遺產原真性、完整性的前提下。
（三）制定完善生態補償的法律法規
生態產品屬于公共產品，不可以分割消費，很難計量每位消費者的消費量。同時，生態空間在當代的價值可能不是很高，但對后代人的發展則具極高價值。在市場機制下，當代市場價格不可能完全反映未來數十年甚至數百年的價值，當代人不會為未來的高價值支付現期價格。另外，以生產生態產品為主的重點生態功能區，也有利用當地資源謀發展的權利，其生產的生態產品也要有回報。為此，必須通過法律制度，確立生態有價原則和生態補償機制。按照黨的十八屆三中全會精神，生態補償包括縱向補償和橫向補償�？v向補償是中央政府或省級政府通過均衡性財政轉移支付方式對重點生態功能區的補償。目前中央財政已經開展，但依據的是《全國主體功能區規劃》，尚無法律依據。橫向補償是由生態產品受益地區對生態產品生產地區的補償，目前僅在個別地區進行探索，但力度不大、進度不快，原因之一也是法律依據不足，無法全面和強制性地開展。生態補償立法的缺失，已經對生態環境保護帶來影響，亟待填補這一空白。要抓緊研究制定生態補償基本法，可以本著“宜粗不宜細”原則，先對基本原則、對象與范圍、類型與種類、補償方式、資金來源、基本標準等進行規范，在此基礎上針對不同生態類型制定更可操作的單行法。
（四）制定完善土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規
我國污染防治的法律法規已經比較健全。2014年4月，十二屆全國人大常委會審議通過了新修訂的《環境保護法》。同時，我國已制定了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，但這兩部單行法，存在著違法處罰力度過小、區域性和系統性防控考慮不多、總量控制和許可管理落后于改革要求等問題。另外，我國目前還沒有專門的土壤污染防治法�？紤]到當前土壤、水、大氣污染十分嚴重，人民群眾反映強烈，防治任務十分艱巨。為解決加強土壤、水、大氣污染防治的法律依據問題，并更好地與新修訂的《環境保護法》相銜接，《決定》強調要制定完善土壤、水、大氣污染防治等法律法規。目前，《大氣污染防治法》的修改已經列入全國人大常委會2014年立法工作計劃，《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已經列入十二屆全國人大常委會的立法計劃，要按照《決定》要求，加快推進相關工作。我國海洋生態環境保護方面已經形成了“一法三條例”，即《海洋環境保護法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》。《海洋傾廢管理條例》和《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》制定得比較早，與一些國際公約的條款和現行其他法律存在不銜接的問題�！逗Ｑ蟓h境保護法》存在缺乏生態補償、總量控制、處罰偏低等問題。要按照《決定》要求，加快修訂“一法三條例”，同時啟動《海洋法》的前期研究工作。
