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全面推進依法治國：信息公開這劑良藥能長效嗎

時間：2014-10-31 09:56:00 作者： 　來源：中國環境報

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。

環境保護部10月17日發布《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》（征求意見稿），向全社會征求有關企事業環境信息公開的建議。

筆者認為，審視企事業單位環境信息公開的關鍵之處在于，切實貫徹和落實四中全會精神，基于新修訂的《環境保護法》，從促進經濟轉型和轉變政府職能的高度，來理解推進企事業單位公開環境信息的重要性，以及在此基礎上，通過更加透明、更加科學、更具可行性的治理方式，來確保各類企事業單位及時、有效地公開相關的環境信息。

值得一提的是，在《大氣污染防治行動計劃》公布一年后，一些地區的大氣污染治理目前仍然難見成效。在一些短期應對政策效果尚不甚明顯的背景下，更加凸顯出大氣污染防治等各領域環境治理任務的艱巨性，也更加凸顯出當前急需通過建立包括公開環境信息等在內的根本治理體系，來實現中長期環境治理目標。

從各國經驗來看，在環境治理上，除了著眼于改善短期環境質量的各類應急措施外，更加普遍的做法有：一是通過法治化的方法，強化企事業等排污主體在環境上的硬約束；二是通過市場化的方法，修正排污主體的成本函數。相比而言，顯然以上兩者都具有中長期的治理效應，即可以改變排污主體的目標預期。

就我國情況而言，首先體現在法治化上，排污主體將面臨越來越嚴格的監管和違法懲罰。譬如新修訂的《環境保護法》針對一些環境違法行為規定“按日連續處罰”，這意味著排污主體規避懲處和僥幸偷排的空間將逐步縮小。

其次，體現在市場化上，各排污主體將不得不承擔日漸高企的排污成本。這部分成本既包括排污對生態環境造成的直接損失，即內部化后的外部邊際成本，又包括排污行為公開化后，市場對不同排污水平和效率企業的自行甄別和選擇。其中，排污水平較高的企業顯然將在市場競爭中處于不利地位，承擔市場份額下滑、市場信用度下降等方面的損失和成本。

從經濟轉型的角度看，改變排污主體預期的實質，是要扭轉長期以來國民經濟過度依賴資源環境投入的傾向，讓經濟結構從偏重于低成本的資源環境消耗中擺脫出來，進而從效率改進和技術進步中尋找新的經濟增長動力，即朝著更加集約的發展模式演變。

當然，如同霧霾等環境頑癥難以在短時間內解決一樣，經濟結構的演變也絕非易事。其中，最為核心的問題在于如何合理處理政府與市場的關系。要想讓排污主體徹底擺脫長期以來形成的資源環境饑渴癥，僅靠傳統意義上的鐵腕手段來堵截是不夠的。必須從培育排污主體的自覺性出發來加以適當引導，改變其行為模式，使其不斷適應從效率和技術之中要效益的新常態，而不是從資源環境的過度利用中要效益的新常態。就此而言，政府有必要簡政放權，從轉變自身的職能出發，進而讓企業也不斷調適，促使政府與市場之間形成新的互動關系。

以上分析表明，要想在環境保護上取得中長期的治理效果，倒逼經濟轉型及政府職能轉變，必須從根子上杜絕違法排污的主觀因素，在強制性的管制政策（譬如排污標準、處罰等命令與控制措施）和激勵性的規制手段（以市場化的方法為主）之間進行交互選擇。

針對企事業等排污主體規定的環境信息公開，在很大程度上屬于激勵性的規制手段。其主要目的絕非僅僅著眼于環境保護自身。中央政府對此寄予厚望的是，通過轉變環境治理的方式方法來實現環保部門的簡政放權，厘清環保領域政府與市場的關系，進而由點及面，推進企業經營方式和社會經濟發展模式的轉變。

筆者認為，推進環境信息公開，根據四中全會精神和新修訂的《環境保護法》以及《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》，未來發展的主要方向和側重點如下。

第一，公開企事業單位違法排污的環境信息。未來，違法排污既要接受經濟和法律上的處罰，更會臭名遠揚。相關企業的市場信用及經營業績必將受到較大打擊。根據美國的一項研究，一旦企業違法排污的信息經常公布，就會被納入市場自動形成的黑名單之中。在此情況下，即便環境違法的處罰水平不高，也能夠對企業的聲譽和經營產生較大的負面影響。有關這一點，本次《暫行辦法》已經有所涉及，具體提出了通過綠色信貸等各種方式圍堵違法排污企業的規定。

第二，公開企事業單位的日常排污及環境管理信息，規范相應的信息披露內容和機制。對此，筆者認為，督促企業公開這些信息（共14項）并不難，難的是如何確保和監督所公開信息的可靠性和真實性。鑒于排污情況的千差萬別，僅靠環保部門是無法做到全面覆蓋和監控的，即便是采用隨機抽樣的方法，也無法真正解決這一問題。對此，最好的辦法有二：其一，加強社會監督，動員第三方的力量進行監督。目前，在碳排放領域，很多試點碳交易的地區就已經開始采取這種辦法，由政府委托具備資質的第三方環保機構出面進行碳排放核查。這種辦法可以在一定程度上提高信息的可靠性。

其二，要提高信息公開的真實性，還有必要借助信息自身。要加強研究不同環境信息之間的關系，分析不同行業的環境信息與財務信息、人事信息、技術信息以及經營信息的聯系，從中找出規律。譬如，針對某個產業，在一定的專門投入下，會產生怎樣的環境治理效果等。這些潛在的關系實際上可以幫助我們看清環境信息背后的重重迷霧，而不是被這些迷霧所遮蔽。

總體上，在現階段，我們不僅要加強重典治污過程中的各種制度細節設計，而且應該關注如何在市場經濟規制及基本規律的基礎上，較好地發揮出環境信息公開的積極作用。只有這樣，環境保護及治理才能真正取得長治久安的效果。