大力推進依法治國：借力公益訴訟推動環境法治

時間：2014-10-30 09:39:00 作者： 　來源：中國環境報

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。習近平總書記在《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議，并督促其糾正。

這項決定不僅是強化檢察機關履行法律監督職能的一般性規定，而且是關于公益訴訟方面的專門性規定，使目前正在推進的針對環境污染、生態破壞等的公益訴訟增加了可操作性，將會在環境公益訴訟中發揮重要作用。

推進環境公益訴訟，不斷推動環境司法進步

在加強環境司法的探索中，環境公益訴訟一直扮演著先鋒角色，不斷推動環境司法進步。

首先，通過推進環境公益訴訟，環境司法參與主體不斷擴大。

我國《民事訴訟法》要求，起訴人與案件具有“直接利害關系”。由于環境污染和生態破壞通過環境介質間接產生影響，“直接利害關系”難以認定，環境受害者難以獲得司法救濟。

為了擴大環境保護的司法救濟，檢察機關、環保組織、環境與資源保護部門等積極探索以公共利益代表者的身份提起環境公益訴訟，逐步得到司法機關認可和受理，并最終得到立法承認�！睹袷略V訟法》修訂專門規定了公益訴訟條款，突破了“直接利害關系”要求。新修訂的《環境保護法》更進一步，明確了環保組織提起環境公益訴訟的條件。

其次，通過推進環境公益訴訟，環境司法救濟功能不斷完善。

在原有司法體制下，環境司法在環境法律實施中的角色主要有4個方面：一是追究環境犯罪，包括生產經營者的環境污染犯罪和環境監督管理者的瀆職犯罪；二是環境民事侵權案件的審判；三是環境行政案件的審判；四是受理環保行政處罰的強制執行。實踐中，環境司法以追究環境犯罪、進行刑罰威懾為主，較少介入民事行政審判和執行。

通過環境公益訴訟，環境司法在非刑事領域的功能不斷擴大：一是確認了環境修復費用、環境服務功能損失等環境損害，擴大了環境侵權救濟的范圍；二是創設了環境禁止令制度，司法機關可以根據制止環境侵害的迫切需要發布禁令，發揮了環境司法預防環境損害的功能；三是創設了非金錢救濟手段，可以判決公益訴訟被告直接修復環境，以彌補環境損害。

第三，通過推進環境公益訴訟，環境司法能力建設不斷增強。

環境司法工作原來分散在司法機關的不同部門。在人民法院，環境資源審判工作分別由刑事審判庭、民事審判庭和行政審判庭承擔。在人民檢察院，環境資源檢察工作由民事行政檢察部門負責。

隨著環境公益訴訟的推進，環境資源審判工作力度加大，成立專門的環境資源審判機構成為人民法院的一項重要任務。至今年9 月，全國已有20 個省、自治區、直轄市設立了365 個環境資源法庭、合議庭或巡回法庭，依法審判了一批有影響力的生態環境保護案件，取得了良好的法律效果和社會效果，積累了環境司法審判經驗。

著眼環境法治大局，繼續完善環境公益訴訟

環境公益訴訟制度能夠不斷推進，并在實踐中取得積極效果，來自環境法治兩個迫切需要：一是需要強化環境司法；二是需要擴大環保公眾參與，包括來自民間的參與和有關部門的參與。

完善環境公益訴訟，健全環境司法制度。發達國家的環境公益訴訟建立在較為完善的環境司法基礎上，因此環境公益訴訟規則以賦予原告起訴資格為主。而我國建立環境公益訴訟制度，建立在民事和行政環境訴訟不發達的基礎上，需要完善一系列配套規則。正是在環境公益訴訟實踐需要的推動下，我國環境損害賠償的有關損害鑒定評估、舉證責任規則等逐步完善。最高人民法院關于民事環境公益訴訟的司法解釋，也涵蓋了多方面內容。

完善環境公益訴訟，提高環境違法成本。國外的環境公益訴訟建立在較為規范的法治秩序基礎上，主要任務是用訴訟手段解決具體法律條款的實施問題。而我國的環境公益訴訟，需要改變企業及社會公眾環境守法意識薄弱、環境違法行為較為普遍的現實。因此，公益訴訟需要具有威懾性的手段，如嚴格的具有懲罰性的環境損害賠償。江蘇省泰州市曾判決污染企業支付1.6 億余元，以賠償環境修復費用�，F階段，急需涌現更多這樣的環境公益訴訟案件，來說服企業守法。

完善環境公益訴訟，擴大多元共治。國外的環境公益訴訟以環保組織起訴為主，基本沒有國家機關參與。究其原因，一方面是國家機關被賦予了環境司法權，如環保部門可以將違法案件移交司法部門（相當于我國檢察機關）起訴；另一方面是環保組織較為發達，具有在法庭上抗衡大型企業乃至國家的實力。至于我國，環保組織力量還較為薄弱，短期內難以獨立提起有影響的環境公益訴訟。因此，需要授權有影響力的國家機關、社會團體乃至個人，積極參與環境公益訴訟。

從檢察機關起訴展望公益訴訟大突破

檢察機關是我國憲法確定的國家公訴機關和法律監督機關，由其提起公益訴訟，必然可以帶來環境公益訴訟實踐的重大突破。

可以起訴地方政府，從官告民到官告官。我國以往的環境公益訴訟，主要是以企業為被告的民事公益訴訟，很少是以地方政府及其主管部門為被告的行政公益訴訟。四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。檢察機關歷來重視通過查辦貪污賄賂和瀆職案件來加強對政府的法律監督，由其提起環境公益訴訟，自然會把環境行政公益訴訟作為重點，加強地方政府環境保護責任的落實。

可以起訴大型企業，從打蒼蠅到打老虎。環境違法企業如果是地方納稅大戶，乃至對國計民生有影響力的大型企業，往往有能力通過各種非正式途徑免除法律追究并且會極力避免。而由檢察機關提起環境公益訴訟，可以震懾具有環境違法行為的各類企業，提高其守法自覺性。

可以介入環境監管，促進環境行政與司法銜接。檢察監督的一個重要方式，是通過辦理案件，向有關部門提出檢察建議，改進管理。檢察機關提起環境公益訴訟后，可以向有關地方政府和有關部門提出有針對性的工作建議，提高政府環境與發展決策的法治水平。