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最高法鄭學林：加大環境生態資源司法保護力度
時間：2014-10-24 09:25:00 作者： 來源：中國環境報
正在召開的十八屆四中全會正在研究全面推進依法治國重大問題。新修訂的《環境保護法》將于明年1月1日實施，環境資源審判專門化和環境公益訴訟將成為人民法院與環保部門共同面臨的重要課題。
“當前，包括環境資源法律在內的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，下一步的重點轉向法律實施環節。”在不久前召開的全國環境政策法制工作研討會上，最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林表示，在新的形勢下，如何順應潮流，進一步加大對環境生態資源的司法保護力度，是人民法院面臨的重要任務。
請您介紹一下當前我國環境資源專門審判機構建設的總體情況。
鄭學林：長期以來，環境資源審判工作一直是人民法院審判工作的組成部分，分別由刑事審判庭、民事審判庭和行政審判庭承擔。隨著環境資源審判工作力度的加大，成立專門的環境資源審判機構成為人民法院的一項重要任務。2007年，貴州省清鎮市人民法院成立了我國第一個生態保護法庭。之后，各省、自治區、直轄市陸續成立了生態環境保護專門審判機構，負責審理環境資源刑事、民事和行政案件。到今年9月，全國已有20個省、自治區、直轄市設立了365個環境資源法庭、合議庭或巡回法庭，依法審判了一批有影響力的生態環境保護案件，取得了良好的法律效果和社會效果，積累了環境司法審判經驗。
為滿足環境司法審判工作需要，特別是黨的十八大以來生態文明建設的需要，最高人民法院報中央批準，于今年6月正式成立了環境資源審判庭，主要職責包括：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件，涉及地質礦產資源保護、開發有關權屬爭議糾紛民事案件，涉及森林、草原、內河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環境保護、開發、利用等環境資源民事糾紛案件；對不服下級人民法院生效裁判的涉及環境資源民事案件進行審查，依法提審或裁定指令下級法院再審；對下級人民法院環境資源民事案件審判工作進行指導；研究起草有關司法解釋等。環境資源專門審判機構的建立是最高人民法院深入貫徹落實黨的十八屆三中全會決定精神，為生態文明建設提供堅強有力司法保障的重大舉措，標志著環境資源審判工作跨入專門化審判的新的歷史階段。
具體地說，今后如何在各級法院健全環境資源專門審判機構？
鄭學林：下一步，人民法院將按照確有需要、因地制宜、分步推進的原則，進一步健全環境資源專門審判機構。
其中，高級人民法院將設立環境資源專門審判機構；中級人民法院根據環境資源審判業務量等具體情況，合理設立環境資源專門審判機構，案件數量不足的地方，設立環境資源合議庭；個別案件較多的基層人民法院經高級人民法院批準，也可以設立環境資源審判機構。
此外，我們將遴選既精通法律又熟悉環境專業知識的人員充實到環境司法審判隊伍中來，加強對環境司法審判法官的業務培訓，提升司法能力，為實現環境司法審判專業化奠定堅實的人才基礎。
2013年6月，最高人民法院與最高人民檢察院共同出臺了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大了懲處污染環境犯罪的力度。新修訂的《環境保護法》明年實施，是否還會有相應的司法解釋出臺？
鄭學林：據統計，2013年的兩高司法解釋出臺后半年內，全國法院共審結以污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、環境監管失職罪判罰的刑事案件100件，生效判決人數97人，比2012年同期分別增長194%和76%，效果明顯。今后還有一系列相關解釋要出臺。
一是正在起草環境公益訴訟司法解釋，確保落實《民事訴訟法》和新修訂的《環境保護法》規定的環境公益訴訟制度；二是起草關于環境損害賠償的司法解釋，為環境訴訟提供實體法依據；三是起草礦業權司法解釋，對礦業權歸屬、礦業權流轉、礦產資源保護等提供司法依據；四是配合國家林權制度改革，加強對林權保護、林權流轉、林權損害賠償、山林資源保護的調研工作，適時制定司法解釋；五是陸續發布環境資源典型案例，指導下級法院開展環境資源審判工作。2013年6月“兩高”司法解釋出臺時向社會公布了一批環境資源刑事典型案例，今年7月3日最高人民法院環境資源審判庭成立時又集中發布了9個環境資源民事典型案例；六是發布加強環境資源審判工作的指導意見，及時為下級法院開展審判工作提供司法政策指導。隨著環境資源審判工作的進一步推進，最高人民法院指導下級法院的力度還將進一步加大。
最高人民法院于今年6月底發布了《關于全面加強環境資源審判工作，為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，就加大環境資源審判執行力度提出了明確要求。您能否介紹一下其主要內容？
鄭學林：主要有4個方面的內容。一是依法嚴懲污染環境、破壞資源犯罪。將繼續加大對涉及環境資源保護刑事案件的審判力度，依法嚴懲污染環境、破壞資源違法犯罪行為，以及環境監管失職犯罪。對造成環境污染嚴重后果以及受害群眾較多的涉眾型案件，將積極配合有關部門做好善后處置工作，最大限度地維護人民群眾的合法權益。
二是依法審理環境資源民事案件。暢通司法救濟渠道，完善司法便民措施，依法及時受理環境資源保護民事案件。妥善審理與環境資源保護相關的物權、合同和侵權案件，加強對污染土壤、污染水源等環境侵權案件的審理。對于涉及到礦業權、林權及其他自然資源權屬的股權轉讓、承包等案件，將把保護生態環境和自然資源作為裁判的重要因素予以綜合考量。
三是依法審理環境資源行政案件。依法受理環境資源行政案件，充分保障當事人訴權。加強對行政機關不履行查處職責案件的審理。妥善審理山林權屬糾紛及確權行政案件，促進健全自然資源資產產權制度，加強對土地、礦產、水源、森林等自然資源的保護。
四是加大環境資源案件執行力度。執行過程中積極爭取環境資源保護行政執法機關的支持和配合，創新執行方式，探索建立環境資源保護案件執行回訪制度，監督責任人對污染的治理、整改措施以及生態恢復是否落實到位。依法審查環境行政非訴案件，對環保行政執法機關依法申請人民法院強制執行生效行政處罰決定，人民法院經審查裁定準予強制執行的，及時組織實施強制執行。
相對而言，環境資源司法機制仍不完善，下一步如何推進健全專門化工作機制？
鄭學林：一是積極探索環境資源刑事、民事、行政案件由環境資源專門審判機構歸口審理，優化審判資源，實現環境資源案件的專業化審判。
二是探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度。逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。
三是加強環境資源保護職能部門之間的協調聯動。充分運用司法建議促進環境執法。積極推動建立審判機關、檢察機關、公安機關和環境資源保護行政執法機關之間的環境資源執法協調機制。加強與環境資源保護行政執法機關和司法鑒定主管部門的溝通，推動完善環境資源司法鑒定和損害結果評估機制。
四是加大環境資源審判公眾參與和司法公開力度。在環境資源審判領域全面推行人民陪審員參與案件審理。自覺接受社會公眾監督，及時上網公開生效裁判文書。對于有重大影響的案件，邀請人大代表、政協委員、執法機關代表和公眾等旁聽庭審，增強環境資源審判的公開性和公信力。
據了解，最高法研究起草了環境民事公益訴訟司法解釋稿，以落實新修訂的《環境保護法》關于環境公益訴訟的規定。您能否就環境民事公益訴訟司法解釋的相關問題，比如原告資格、管轄法院、司法審判與行政執法的銜接以及公益訴訟和私益訴訟的協調等社會關注的問題，做出較為具體的解釋？
鄭學林：比較重要的有8個方面的問題。
關于原告資格。原告資格是環境民事公益訴訟的核心問題�！睹袷略V訟法》第五十五條明確排除了公民個人的公益訴訟原告資格。對于“法律規定的機關”，對于環保行政機關和檢察機關是否具備公益訴訟原告資格還存在不同認識，目前只有《海洋環境保護法》規定了海洋環境保護行政主管部門可以提起公益訴訟。但我們認為，在法律未予授權的情況下，司法解釋也不宜突破。我們認為，環保行政機關和檢察機關可以依據《民事訴訟法》第十五條的規定，支持有關社會組織提起環境公益訴訟。
新修訂的《環境保護法》第五十八條規定的社會組織的主體資格，涉及以下幾個問題：一是這一條使用的是設區的“市級”以上人民政府的概念，而不是設區的市以上，我們認為嚴格按照行政級別來說，直轄市的區、縣也應屬于這個范圍。二是關于“專門從事環境保護公益活動”的判斷，一方面可通過審查社會組織的章程確定其宗旨和主要業務范圍是否是維護環境公共利益，另一方面可通過審查年度工作報告書等年檢材料確定其是否在一定時間內實際從事相關活動，以保證提起訴訟的社會組織具有較強的專業性。三是“無違法記錄”不應擴大理解，應限定為社會組織未因違反法律、行政法規受到行政、刑事處罰。經與民政部溝通，違法記錄不宜與年檢結論掛鉤。實踐中對于違法記錄的判斷可引入抗辯機制，即由社會組織在起訴時出具無違法記錄的聲明，被告有異議的應舉出證據，由法院審查判斷。一旦確定社會組織有違法記錄，應裁定駁回起訴。
關于管轄法院。為保證審判質效，環境民事公益訴訟原則上應由中級以上人民法院管轄。同時，為貫徹司法改革要求，解決生態環境的整體性與保護的分散性之間的矛盾，我們考慮根據流域和生態區域對于環境公益訴訟案件實行跨行政區劃集中管轄，即在經最高人民法院批準后，由高級人民法院根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定若干個中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。
此外，一些基層法院較早建立了專門的環保法庭，在審理環境公益訴訟方面已經積累了一定經驗，可以依據《民事訴訟法》第三十八條關于管轄權下放性移轉的規定開個口子。
關于司法審判與行政執法的銜接。正確劃分司法權與行政權的界限，妥善協調兩者關系，是環境民事公益訴訟實踐中面臨的重要問題，也是司法解釋起草中的一個難點。
總體而言，與環境公益訴訟相比，環境資源保護行政執法在專業技術、設備、執法手段和效率等方面都具有優勢，因此開展積極有效的行政執法應是保護環境公共利益的主要手段。我們目前擬采取的方案是，法院在受理公益訴訟案件后，在一定期限內告知行政機關，相當于提供一個環境違法的線索，如果行政機關積極履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現的話，原告可以申請撤訴，原告不申請撤訴的，法院可以裁定駁回起訴。
關于公益訴訟和私益訴訟的協調。公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、訴訟請求上存在區別，同時又在審理對象、案件事實認定等方面緊密聯系，如何協調公益訴訟和私益訴訟的關系是司法解釋考慮的一個重要問題。
我們認為，第一，社會組織提起環境公益訴訟，不應影響受害人另行提起私益訴訟。但考慮到兩類訴訟的審理對象存在交叉，并行審理可能產生事實認定的矛盾，另一方面又應防止法院隨意中止私益訴訟的審理，損害原告的合法權益，是否應當賦予當事人申請中止審理私益訴訟的程序選擇權，有待進一步斟酌。第二，公益訴訟判決認定的事實應為在后私益訴訟的免證事實，但因私益訴訟原告未參加公益訴訟審理，其對于公益訴訟認定的事實有異議的，可以舉證推翻。而被告已經在公益訴訟中充分行使了舉證辯論等權利，不應允許其對于公益訴訟判決認定的事實再作相反主張。第三，關于公益訴訟判決就被告減免責任的情形、行為與損害之間的因果關系以及污染者承擔責任的大小等所作的認定，即使有利于被告，仍不能免除被告在私益訴訟中的舉證責任。原告主張適用的，法院可以支持。第四，關于受償順位，公益訴訟和私益訴訟均確定被告承擔責任，被告財產不足以全部支付的，應先承擔私益訴訟判決確定的民事責任，以體現對于個人生存權的優先保護。
關于職權主義的適度強化。環境民事公益訴訟的公益性決定了法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內發揮職權作用，防止因原告的不作為或訴訟能力欠缺，導致環境公共利益得不到充分保護。一是在原告訴訟請求不足以保護環境公共利益時，人民法院可以向其釋明變更或增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。二是因原告舉證證明的事項涉及公共利益，法院在調查取證方面應有更強的主動性。對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集；對于原告承擔舉證責任的事實確有必要進行鑒定的，人民法院可以委托鑒定。三是對當事人的處分權進行適度限制，包括對于原告的自認進行主動審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，對當事人達成的調解協議或者和解協議進行公告并對協議的內容進行職權審查。四是由于原告對于判決確定的公共利益沒有處分權，公益訴訟的裁判發生法律效力后，可不必待原告提出申請而移送執行。
關于舉證責任的分配。根據《侵權責任法》的規定，環境訴訟實行舉證責任倒置，賦予被告較重的舉證負擔。學界對此有不同的認識。司法實踐中對這一問題的把握也不盡一致。我們考慮，環境民事公益訴訟原告除了就存在環境污染或生態破壞的行為以及因此造成的損害承擔舉證責任外，還要對行為與損害之間具有關聯性作出說明。當然，這一說明應達到何種程度還需要在審判實踐中探索。此外，起草過程中有一種觀點認為，公益訴訟維護的是國家和社會公共利益，如果企業的排污行為系經國家準許，則不應承擔過重的法律責任，建議規定在公益訴訟中如果被告提交了充分證據證明其排污符合排污許可證要求的，應由原告承擔行為與損害存在因果關系的舉證責任。這種觀點在國外有類似的立法例，征求意見過程中爭議較大，有待進一步研究。
關于被告的責任形式和范圍。關于環境公益訴訟的被告應當承擔何種形式和范圍的民事責任，我們初步認為，環境民事公益訴訟中的責任大致可分為預防性、恢復性及賠償性3類。其中預防性責任包括停止侵害、排除妨礙和消除危險3種形式，主要目的在于避免環境生態損害的發生和擴大�；謴托载熑螌謴驮瓲钸@種責任形式，但環境公益訴訟中恢復原狀的含義應該做廣義理解，既包括在原地對受損生態環境進行修復，也包括客觀上不能完全修復時通過異地修復等替代性方式，在整個區域范圍內恢復生態容量和功能，還包括在被告不履行修復義務時，判決確定其應支付的生態環境修復費用。關于被告是否承擔賠償性責任的問題，爭議較大。我們認為，根據《環境保護法》的損害擔責原則，被告應當對生態環境在修復期間服務功能的損失，原告支付的應急處置費用、鑒定費用以及合理的律師費等訴訟支出承擔賠償責任。
關于公益訴訟中生態環境修復費用及賠償款的管理問題，需要環境保護部、財政部等部門大力支持，推動建立專項資金賬戶或者設立基金來管理使用這些款項。
關于訴訟成本的負擔。公益訴訟的原告是為公共利益提起訴訟，因此應在《訴訟費用交納辦法》的框架內盡量減輕原告的訴訟負擔，降低其訴訟成本。交納訴訟費用確有困難的原告在起訴時申請緩交的，法院應予準許；原告勝訴的，訴訟費用由被告承擔；原告敗訴或者部分敗訴而申請減交訴訟費用的，法院可依據原告的經濟狀況和案件的審理情況來決定是否準許。此外，鼓勵地方法院從各地環境公益訴訟基金中支付原告訴訟費用的做法，以充分發揮環保組織維護環境公共利益的積極作用。
環境民事公益訴訟是新增的訴訟制度，沒有現成的模式可循，許多問題還有待進一步探討。希望大家積極參與，多提寶貴意見，使司法解釋能夠解決實踐問題，具有可操作性。
在環境資源保護領域，行政主管機關和人民法院應不斷加強工作溝通協調，形成合力，共同推進環境資源保護執法體系的完善。您對此有何建議和想法？
鄭學林：一是加強工作銜接，推動建立環境執法協調聯動機制。構建環境執法協調聯動機制有利于加強環境執法各個職能部門的銜接、暢通合作渠道，整合執法資源，及時制止和制裁環境違法行為。目前，無錫、昆明等一些地方已經出臺文件專門作出規定，并積累了一定的實踐經驗。建議相關職能部門共同推動建立覆蓋國家、省級和地市級的環境執法協調聯動機制，明確各成員單位工作任務，實現司法審判與行政執法的有效銜接配合。
二是加強執行支持，確保被執行人法律責任執行到位。在強制執行環節，人民法院和環保行政機關應當進一步加強協調配合。一方面，人民法院對于依法申請執行的行政處罰決定應當及時組織強制執行。另一方面，在人民法院執行過程中，也需要環保行政執法機關的支持配合，特別是在涉及環境修復治理的判決執行時，需要爭取環保行政機關必要的技術支持。
三是規范環境公益訴訟賠償金管理，共同推動建立環境公益基金。環境公益訴訟的被告支付環境修復費用和賠償款后，需要建立一個具有公信力的管理制度，具體用于環境修復。我們建議相關部門共同研究制定公益訴訟賠償金的管理制度，確保公益訴訟賠償金專款用于環境修復及其他公益訴訟。希望進一步加強溝通，推動相關管理制度的盡快出臺。
四是共享環境信息資料，保障公正審理和及時執法。環境保護法規定了環境信息公開制度。環境資源案件往往涉及專業技術問題以及被告行為是否符合國家和地方污染物排放標準等，需要環保行政執法機關提供相關環境信息資料，給予必要的支持。人民法院在審理環境資源案件過程中發現環境違法線索的，也應及時告知或者移送環保行政執法機關。
五是完善環境資源司法鑒定體系，提升環境資源審判專業化水平。環境損害鑒定時間長、費用高、公信力不足是困擾環境資源案件審理的一大難題。據了解，環境保護部正在與司法部協調環境司法鑒定機構問題。人民法院將進一步加強與環保行政執法機關和司法鑒定主管部門的溝通，共同推動完善環境資源司法鑒定和損害結果評估機制。
