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建立完善最嚴格環境保護制度
時間：2014-10-23 09:20:00 作者：俞海 張永亮 夏光 馮燕 來源：中國環境報
黨的十八大和十八屆三中全會對加快建設生態文明制度，完善最嚴格的環境保護制度提出了明確要求。建立和完善最嚴格的環境保護制度是實現生態文明建設宏偉目標的重要保障和基礎，是緩解資源環境約束與經濟社會發展之間矛盾、推動國家經濟綠色轉型、順應全球可持續發展潮流的內在要求，也是深化環境保護制度改革、推動環境保護頂層設計和戰略轉型的重要任務，具有重大的現實意義。
最嚴格環境保護制度，就是在當前經濟社會發展階段和技術水平條件下，為解決突出生態環境問題，確保生態環境閾值底線不被逾越和突破，以及為滿足生態文明建設目標需求和要求而制定的環境保護制度，它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實施和執行。最嚴格的環境保護制度包括一系列具體的目標、體系、執行與考核等，具有階段性與動態性、科學性與公平性、區域性與差異性、可達性與有效性等基本特征。
對最嚴格環境保護制度的理解和認識，應把握幾個關鍵點：
首先，最嚴格環境保護制度是一個政治表述，不屬于純粹科學意義上的概念。它體現國家的政治意愿，雖然不是科學意義上的概念，但在制定和執行具體制度時應遵循科學合理性。
其次，最嚴格環境保護制度是一個相對意義上的概念。從歷史縱向角度看，在當時條件下，環境保護制度可能是最嚴格的，但是在新的發展階段和條件下，這些制度應比過去更為嚴格。從地區或國家橫向角度看，當前發展階段下，我國的環境保護制度可能比其他發達國家同等發展階段下的制度更為嚴格，甚至某些具體制度與發達國家當前一樣嚴格或更為嚴格。
第三，最嚴格環境保護制度是整個環境保護制度體系的升級與優化，但是，在具體操作中需要根據所要解決問題的重要性與緊迫性，分階段針對具體的制度進行重點突破和改進。
第四，最嚴格環境保護制度是制度設計、執行、考核等不同階段全過程的嚴格化，是能夠得到最有效實施和執行的環境保護制度。“最嚴格”不僅體現在不斷提高制度設計過程中，還體現在制度的執行與績效評估考核過程中。
第五，最嚴格環境保護制度是為解決已經退化到閾值底線的生態環境問題而提出的制度和政策調整的主張。因此，制度調整的傾向是更加剛性化和更有約束力，需要采取更為嚴格的措施和政策等，目的是為了確保生態環境閾值底線不被逾越和突破。
從長期看，建立和完善最嚴格環境保護制度是整個環境保護制度體系的剛性化和嚴格化，是對當前制度體系整體和系統的改造，是對制度框架中各要素的普遍升級，從而適應建立系統完整的生態文明制度體系的要求。
從短期看，建立和完善最嚴格環境保護制度是要結合當前的環境管理能力和需求，在現有的環境保護制度框架下，將一部分急需建立、改進或落實的制度嚴格化，以解決目前最為突出的環境保護制度問題。
環保制度的嚴格化并非一蹴而就。發達國家環境保護制度的建立和完善，經歷了從無到有、從局部到全面、從粗放到精細、從寬松到嚴格的過程。例如，自1971年首次發布《國家環境空氣質量標準》以來，美國環保局根據每個階段最新的科學研究結果、經濟技術發展水平和國家管理需求，對標準進行了10余次修訂，在指標不斷調整的基礎上，標準也不斷收嚴。發達國家環保制度嚴格化過程中的先進經驗，值得我們借鑒。
一是以嚴格的法治為基礎。美國、日本等發達國家建立了嚴格的環境法律、司法和執法體系，形成了主要運用環境損害司法賠償手段而不是行政處罰手段解決環境問題和糾紛的方式，對破壞生態環境的行為實行嚴格、嚴厲和公正的執法。例如，美國生態環境保護監管和執法職能都有明確的法律依據，聯邦對各州政府的環境管理工作實行嚴格考核，造就了一個強有力的監管機制。
二是以環境質量改善為目標導向。從美國和日本的歷史經驗可以看出，污染物控制是環保部門開展環境管理的基礎工作，也是實現環境質量改善的核心手段。其在開展污染物控制工作的同時，一方面，非常重視污染控制與質量改善的響應關系，將污染控制的各項制度與環境質量掛鉤；另一方面，對影響環境質量的多項污染物因子排放進行全面和嚴格控制。
三是制定全面、科學、嚴格的環境標準體系。環境標準是制定和評估環境目標和其他政策、決策績效的直接依據和基礎，包括環境質量標準、污染排放標準等。這些標準需要根據對環境問題的科學認識、經濟社會發展階段、社會公眾對環境問題的經濟和心理承受能力等合理制定。
四是加強環境信息的公開、社會公眾的參與和監督。發達國家環境保護工作的發展，得益于公眾環境意識的覺醒和有效的公眾參與，公眾可以直接或間接參與環境立法、司法和執法的各環節，以及社區環境管理和監督過程中，維護自身的環境和健康權益。此外，信息公開是發達國家公眾參與環境保護的前提條件和必要途徑，信息公開透明度的提高，保障了公眾的環境知情權、監督權、索賠權等權益。
此外，國內一些相關部門在制度嚴格化方面，也有一些經驗值得學習和參考。
一是明確了生態保護紅線。國土和水利部門在實施最嚴格的耕地和水資源管理制度時，都首先確定了紅線目標，并且目標設定非常明確。國土部門圍繞18億畝耕地紅線形成了基本農田特殊保護、耕地占補平衡和土地調查等制度和考核辦法。水利部門圍繞水資源總量、效率、納污等3條紅線，形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任考核等制度。
二是以有力的監督考核和監管執法為保障。國土部門在實施最嚴格土地管理制度的過程中，形成了一套行之有效的監督考核機制和監管執法體系，對地方各級政府形成了很大的震懾力和約束力。水利部門已經印發了最嚴格水資源管理制度的考核辦法，并開始在地方試點定量考核。
三是強化技術手段和能力建設。國土部門采取航片和衛片技術開展土地測繪、測算、考核和督查工作，目前已經形成了較為成熟的技術體系。水利部門經過多年研究編制完成的《全國水資源綜合規劃》，為設定水資源的3條紅線提供了科學依據，相關的水文監測機構、方法和手段也為推動最嚴格水資源管理制度提供了基礎條件。
從20世紀70年代環保工作起步至今，我國的環境保護制度已經基本形成了以環境法治制度、環境管控制度、環境經濟制度等為主體的制度體系。其中一些制度的實施取得了很好的效果，對于控制環境污染、改善生態環境起到了重要作用，但也存在諸多問題，主要體現在以下幾方面：
第一，環境違法成本低的問題并未得到有效解決。環境立法缺位、處罰偏輕。環境保護的體制、職能和部分管理制度在環境法律中并沒有得到明確和細化，一些重要的環保領域立法缺失，行政處罰普遍偏輕。運用司法手段解決環境問題的制度尚未建立，環境民事賠償法律制度不健全，司法訴訟渠道不暢，生態環境損害難獲賠償，生態環境破壞者并未得到應有處罰�；鶎有姓䦂谭ㄈ狈娭剖侄危F行法律規定執行不到位，缺乏有效性。
第二，環境管控制度執行效率不高且效果不佳的問題依然存在。針對決策者的制度不健全，當前環境保護制度并沒有解決指揮棒問題，資源消耗、環境損害和生態效應尚未納入經濟社會發展評價體系和各級黨政機關的績效考核體系，綠色發展績效評估機制和環境保護責任追究制度并未形成。促進政府與市場、公眾良好分工的體制機制存在缺位，政府、市場和公眾的關系有待厘清。排污收費、排污許可證、污染物總量控制等部分現行制度設計不合理、執行不到位，難以適應當前環境管理和監管的需求，亟待圍繞環境管理轉型進行調整。
第三，環境經濟制度未能充分發揮市場在環保領域資源配置中的決定性作用。環保領域資源配置中起決定性作用的環境財稅金融體系尚未建立；環境損害成本的合理負擔機制，如環境資源產品定價機制、收費機制和稅收機制等尚未形成；現有經濟制度政策之間協調不夠、配套措施不足、技術保障不力。
建立最嚴格的環保制度，必須注重長遠，堅持整體、系統和全面改造當前制度體系的長期方向。要使環境法治成為統領和指導環境保護全局的根本性制度和最高意志；要按照環境質量改善和環境健康風險防控的管理導向，圍繞為社會公眾提供優良環境公共產品、實現環境管理戰略轉型的管理目標，依據源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的管理思路，設計、調整和改進環境管控制度；要建立能夠在生態環境保護資源配置中發揮決定性作用的市場和價格制度，使環境資源成本得到充分體現，生態破壞和環境污染導致的負面外部環境成本得到賠償，生態環境保護產生的正面外部環境成本得到補償，促進經濟活動朝著資源節約和環境友好的方向調整和改進。
具體來講，建議主要加強以下幾方面工作：
第一，建立最嚴格的源頭嚴防制度。建立符合生態文明建設要求的環境保護目標體系、統計體系與核算制度。圍繞生態保護紅線，建立嚴格的環境準入制度，強化污染企業停產治理、淘汰和退出。改革和完善環境影響評價制度，將環境質量改善和環境風險可接受水平作為環境影響評價的基本準則，以是否能促進環境質量改善為評估標準，開展戰略、規劃、政策和項目環評。建立重大項目（政策）社會風險評估制度，健全社會風險民意溝通和利益訴求機制，強化社會風險化解工作機制。
第二，建立最嚴格的過程嚴管制度。建立能夠充分體現地方政府環境保護工作實績的領導干部政績評價考核制度。建立統一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。探索深化以環境容量為基礎、以環境質量為導向的總量控制制度。建立最嚴格的環境排放標準體系，充分發揮環境標準的引領和導向性作用。建立嚴格監管所有污染物排放的環境監管和行政執法制度，探索環保部門和公安部門聯合執法的聯動機制，推動建立從中央到地方的環保警察隊伍。
第三，建立最嚴格的后果嚴懲制度。推行黨政領導干部生態環境審計和終身責任追究制度，對不顧生態環境盲目決策、造成生態環境損害嚴重后果的官員，實施終身責任追究，包括政治責任和法律責任的追究。建立生態環境損害賠償和刑事責任追究制。強化生態環境損害賠償和責任追究，建立環境損害鑒定評估機制，健全環境公益訴訟制度，完善環境審判體制機制，探索建立環境污染損害賠償基金制度。
第四，建立最有效的經濟調節制度。建立綠色財稅金融制度體系，如建立綠色公共財政體系，推進環境稅改革，制定基于環境成本考慮的資源性產品定價政策，完善和深化綠色信貸、環境污染責任保險、綠色貿易政策體系等。推動實施排污權有償使用與交易制度，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權交易制度，加大排污權交易的組織機構和監管能力建設。建立平衡生態產品生產者與受益者利益關系的生態補償制度，建立通過財政轉移支付向生產者購買生態產品的生態補償制度，保證環境權益在不同區域、群體、保護者和受益者之間的公平分配，調節生態產品生產者與受益者之間的利益關系。
第五，完善公眾參與制度。健全環境保護的公眾參與制度，推動環境公共治理體系和治理能力現代化。在法律法規中明確公民環境權利，完善保障公眾參與、引導和監督的信息公開、立法聽證等制度。明確政府、企業和公眾等在環境保護中的主體責任，通過建立政府、企業、公眾定期溝通、平等對話、協商解決機制，引導公眾參與環境保護制度執行的評估和考核。完善環境新聞宣傳機制，引導新聞媒體，加強輿論監督。推動社區環境圓桌會議制度。科學引導民間環保公益組織發展，搭建公眾和政府良性互動平臺。
第六，改革生態環境保護管理體制。在中央層面，劃清資源、生態和環境3個領域的關系，將資源領域包括其所有、使用和監管作為獨立序列，將生態保護和建設如林業建設等作為獨立序列，將生態和環境監管整合作為獨立序列，監管所有污染物排放、監管生態保護與建設的結果、監管資源開發和利用中的環境影響。在中央和地方分工層面，明確事權和財權的分配，中央職能部門負責制定相關制度、政策和標準，督查地方政府的執行，督查地方政府所負責的生態環境質量，協調跨區域流域關系等，地方政府負責具體執行，負責生態環境質量改善和環境風險控制。在環境保護系統內部，按照生態環境要素設置內設管理機構，按照國家監察、地方監管、單位負責的監管體系，建立獨立而統一的環境監管體制，排除地方政府對環境監管和執法的不適當干預。
