水世界-中國城鎮水網
www.zhangyanji.com
新《環保法》：依法行政須實體法與程序法統一
時間：2014-10-09 10:04:00 作者： 來源：中國環境報
新修訂的《環境保護法》賦予環境保護行政主管部門及相關部門諸多職權。新的形勢和新的要求，對各級政府和環保部門履行環境保護職責提出了更高、更嚴格的要求。圍繞新修訂的《環境保護法》，配套建立和完善相關環境管理、環境執法等方面的實施細則、法規制度迫在眉睫，推動環境行政法制化、規范化，進一步強化環境保護實體法與程序法的平衡及兩者之間的有機銜接配合，成為一個重要課題。
那么，實體法和程序法如何劃分？現有環境實體法與程序法有哪些不足？本期特邀環境法學專家進行解答。
我國屬于大陸法系國家，又叫成文法系，其典型特征是把法律用成文的方式制定出來，執法機關和司法機關依照制定好的法律執行和判案。英美法系又叫判例法系，則與大陸法系不同，有相當多的法律是不成文的，需要法官在以往的案例和判決中“找法”，并比照適用。但是，即便是英美法系國家，環境法也都是成文的。
相對來說，大陸法系更加重視實體法與程序法的劃分，實體法強調實體性權利（權力）和義務等的確定，程序法側重于規定權利（權力）和義務實現的方式、環節和步驟。
中國現行法律體系中，基本法都是實體法與程序法一一對應：民法和民事訴訟法、行政法和行政訴訟法、刑法和刑事訴訟法。當然，程序法也不僅僅是訴訟法，訴訟法是對司法程序的規定。其實，立法和執法也有相應程序，比如《立法法》有關法律法規起草、審議、表決通過的程序；《行政處罰法》對行政機關的即時處罰和書面處罰也都有程序性規定。人們常說我們需要看得見的公平正義，程序法就是讓公平正義可以看見的規則。
實體法與程序法劃分是學理上的概念，在實際法律文件中，兩者并非截然分開的。經常是一部法律中既有實體性規定又有程序性規定，比如《選舉法》，既規定什么人享有選舉權和被選舉權，又規定選民如何登記、如何投票。在這里，前者是實體性的，后者是程序性的。
但是，也有一些法律主要是或者絕大部分是實體性規定，比如《環境保護法》；有一些法律則主要是或者絕大部分是程序性規定，比如《行政處罰法》。我們有時候也會把以實體性規定為主的法律稱為實體法，而把以程序性規定為主的法律稱為程序法。
近年來，我國對程序法建設日益重視，尤其是在行政程序方面，先后出臺了《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等一系列法律，對于一些重要的行政行為進行規范，對法定權力及自由裁量權的行使做出了明確規定。這些法律，是任何執法機關都應該遵守的行為規則。
目前的環境法無論是實體法還是程序法，都有許多不足。例如在實體法方面，新修訂的《環境保護法》雖然較之過去有了很大進步，但依然存在著環境保護行政主管部門與相關部門之間權力界定不清、地方人民政府責任不明、公民環境權益保護不足、環境多元共治機制尚未完全建立等問題。
在程序法方面，賦予多個管理部門執法權，但卻沒有建立權力行使的順序、步驟、方式、時限；規定了諸多環境監管措施，但卻沒有明確的實施步驟，尤其是對一些環境保護專門制度，如生態紅線、生態補償、環境問責等。這表明，我國環境保護立法無論是實體法還是程序法都需要進一步完善。
我國有哪些實體法？
環境法作為新興的法律領域，是一個包括了實體法與程序法在內的龐大系統。從實體法上看，除了我們通常所理解的《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《噪聲污染環境防治法》、《環境影響評價法》、《野生動物保護法》等以外，其他相關法律中也有一些環境保護制度，如《物權法》規定的“用益物權”中的通風、采光、日照權，棄置廢物、排放污染物；《侵權責任法》規定的“環境污染侵權責任”；還有《刑法》規定的危害環境罪、環境監管失職罪等。這些都是環境保護法的實體內容。
我國有哪些程序法？
目前，我國環境保護立法以實體性規定為輔，以程序規定為主的法律只有《環境影響評價法》。但環境執法行為從性質上看屬于行政執法行為，因此必須遵守國家所有的行政程序法，如《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等，都是環境執法者必須嚴格遵守的法律。環境保護部依據這些法律制定了許多程序性的行政規章，比如《環境保護法規制定程序辦法》、《環境行政處罰聽證程序規定》、《環境行政處罰辦法》、《限期治理管理辦法（試行）》、《環境信息公開辦法（試行）》、《環境行政復議辦法》等。
我國與環境保護相關的程序法規則包括3個方面內容：一是行政程序，這主要是指環境保護行政主管部門及相關部門在執行環境保護法律法規、行使環境監管權時，必須遵守的程序，比如對污染企業實施處罰必須按照《行政處罰法》規定的簡易程序、一般程序或聽證程序進行。
二是民主程序，這主要是指環境保護行政主管部門及其相關部門在執行環境保護法律法規，保障公眾知情權、參與權、監督權方面必須遵守的程序，比如環境信息公開、環境影響評價征求公眾意見、公布污染企業黑名單等。
三是司法程序或準司法程序，這主要是指環境保護行政主管部門及相關部門在執行環境保護法律過程中與相對人發生爭議，相對人依法向人民法院或行政復議機關提起訴訟或者申請復議時，環境保護行政主管部門及相關部門必須遵守的程序，比如應訴、答辯、出庭、提交證據等。前兩種程序中，環境保護行政主管部門是主導者或主動者；后一種程序中，司法機關或準司法機關是主導者。
（本文作者為中南財經政法大學法學院副教授、環境資源法碩士生導師）
如何判定環境執法行為正當？
我國現行的環境保護法律依然是以行政監管為核心的法律體系，主要是通過法律授權，賦予了環境保護行政主管部門以及相關部門諸多法律執行權。按照依法行政的原則，這些權力的行使都必須遵循職權法定、程序正當的原則。
第一，主體合法。比如，新修訂的《環境保護法》規定了行政拘留措施，但按照我國法律授權，只有公安機關才能實施行政拘留，環境保護部門及其委托的執法機構都不是行政拘留行為的主體。
第二，職權法定。比如，《水法》規定了向江河湖泊取水的單位應繳納水資源費。但收取水資源費是水利部門的職權，如果環保部門收取了水資源費，則因超越法定權限而違法。
第三，真實意愿表達。比如，環保部門在對污染企業進行現場檢查過程中，企業提供虛假的排污信息，致使檢查人員做出錯誤判斷，因這種受欺騙而作出的行政行為無效。
第四，執法行為內容合法。比如，環保部門決定對某企業按日計罰，必須符合3個條件：企業有違法排污行為，并已受罰款處罰；被責令改正卻拒不改正；原罰款為基數按日計罰。如果對不符合這3個條件的單位按日計罰，則屬于執法行為的內容不合法。
第五，行政執法行為符合法定程序。指行政執法行為必須按照法律規定的步驟，采用法定方式和形式，在法定期間內完成。比如，排污許可證的發放，必須按照《行政許可法》的規定，按照“申請—審查—發證”先后順序，許可證必須采取書面形式并記載法律規定的內容、在規定的工作日內完成。這些程序中的任何步驟、方式和形式、期限不符合法律規定，都是違法行政。
