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聚焦：推進國家環境治理體系和治理能力現代化
時間：2014-09-29 09:21:00 作者： 來源：中國環境報
2014年環境保護公眾參與研討班9月25日在浙江省杭州市舉辦。研討會上，浙江省介紹了環境保護公眾參與的做法和經驗，中央有關部門負責人和有關專家、學者講解了推動公眾參與的意義和有關政策要求等，相關環保NGO組織負責人分析了公眾參與的典型案例。本版今日特摘登部分發言內容，以饗讀者。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標。在環境保護領域，改革的目標就應該相應地轉化為“推進國家環境治理體系和治理能力現代化”，也可以說是“環境保護應該采取何種治理模式”的問題。
第一，公眾參與注入新動力
公眾參與是環境保護工作中一個持久的話題，也是內容較豐富的工作領域。環境保護部今年5月出臺的《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確了公眾參與的主要內容：宣傳動員、信息公開、公眾表達、法律法規、社會組織。這是迄今為止在公眾參與環境保護方面最系統和最開放的一份高層文件�！兑庖姟放c隨后不久全國人大常委會通過的新修訂的《環境保護法》一起，給人們帶來了“公眾參與注入新動力”的強烈印象。
對于公眾參與環境保護，長期以來存在一種令人比較糾結的現象：一方面認識到公眾參與是補充政府環境管理力量的一個有效途徑，有利于克服政府管理力量不足、地方利益干擾環境執法等問題；同時擔心公眾參與會給環保工作帶來壓力，特別是環保方面的負面信息一旦公開會引起社會波動，又擔心社會組織不好管理易惹麻煩，所以在開放公眾參與權利方面一直十分謹慎，步子較小。在當前全面深化改革、建設法治社會的新形勢下，應該從新的視角來認識公眾參與環境保護的地位和作用，即在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，把公眾參與作為主要資源之一，推動構建環境保護新格局——社會制衡型環境治理模式。
第二，社會制衡型環境治理模式
《意見》指出了公眾參與環境保護的兩項功能：一是維護環境權益，二是創新治理方式。維護公眾環境權益，這一點自不必說，且讓我們來看看公眾參與如何創新環境治理方式。
我國的環境保護工作方式具有政府直控的特點：一是政府承擔了絕大部分的環境保護職能，社會力量所能發揮作用的空間相當有限。二是政府在實施環境政策中，所采用的手段也是以本身所能直接操作的為主，特別是大量使用行政控制手段。即使是所謂的經濟手段，其實也是行政手段的一部分，是用收費、罰款等經濟價值來調控的行政管理手段。這種以政府直接操作為主的環境治理方式被稱為“政府直控型環境治理模式”。這種模式必然產生較大的行政成本。由于各級環保部門規模和經費十分有限，所以面對大量違反環境保護法律規定的企業或其他對象時，環保部門力量不足，從而使環境政策法規不能得到充分落實。這種局面，隨著市場經濟發展，各種市場主體大量增加而變得更加突出了。
為什么目前在我國環境治理中，社會力量作用較�。恐饕蚴羌畈蛔�。我國環境保護法律中，對政府進行環境管理授予了很多權力，但對社會卻甚少分配權利，尤其缺少利益激勵。如果社會力量未被激勵、被動員到環境監督中來，那么環境執法不嚴的局面就難以改變。
為此，我們應把政府管理與公眾參與結合起來，構建一種新的環境治理模式——“社會制衡型環境治理”，其含義是：當環境問題發生時，即社會發生環境權益沖突時，不再完全依賴于政府出面直接處置，而是由環境權益相關各方進行互相作用。政府在這里的身份已由進行直接管理的當事人，轉變為起輔助作用的中介人，這是社會制衡型環境治理模式的關鍵之處。
第三，社會制衡型環境治理模式的途徑
社會制衡型環境治理模式的途徑主要是在擴展社會環境權益和適當簡化政府管制兩個方面：
首先，擴展社會環境權益，就是給予公眾更多的法律授權。我國環境保護法律迫切需要擴大社會公眾享有的環境權益，通過這些權益的規定激勵公眾對環境損害行為進行監督和制約。具體而言，主要是以下權利：
一是知情權，即開辟多種渠道，公布環境信息，使公眾了解真實情況。除了已經公布的環境狀況公報、空氣質量周報等公共信息外，還應包括企業的環境信息。
二是監督權。要通過法律規定，賦予公眾對損害環境行為的監督權利。
三是索賠權，這是環境權益的核心部分。關鍵要制定有利于公眾采取行動的法律，這是環境政策創新最重要的突破點，也是最難突破的地方。
四是議事權，這是指公眾有權參與經濟和環境決策的某些過程。
其次，適當簡化政府管制，就是適當減少政府直接操作的環境管理手段。在強化社會制衡的同時，放棄一些環境管理制度，也放棄若干比較耗費政府力量的行政措施。這種變化絕非否定政府在環境治理中的作用，相反，是要從更重要的方面強調政府在環境治理中的主導作用，這就是政府在環境治理上的宏觀調控和在微觀上的公正裁決。這種作用是無可替代的。適當簡化管制，是為了使政府從環境政策執行的當事人轉變為仲裁者，從運動員轉變為裁判員。這是今后環境治理中需要著重考慮的課題。
我想結合新修訂的《環境保護法》，從二審稿以來的討論以及有關的現實狀況的認識，向大家談一談有關公眾參與問題的個人理解。
第一，公眾參與的基本權能與相關主體的義務
新修訂的《環境保護法》除了第5條明確環境保護的公眾參與原則外，更是新設立了“信息公開與公眾參與”專章。歸納一下，公眾參與的基本權能有4項：一是知悉權，二是建言權，三是意見充分考慮的權利，四是救濟權。
知悉權，就是公民和機構依法享有和獲取環境信息的權利。新修訂的《環境保護法》第53條規定保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。 第54條第二項第二款，明確縣以上環保部門公開信息的主要內容以及將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，向社會公開。這是義務。
前兩條是從政府的角度要保障公眾的知悉權，第55條是對重點排污單位義務的規定。第56條的規定，則是重點排污單位違反這個行為模式的處罰。
良好的信息公開與披露制度，它的建立應當有4方面的內容：一是盡早公開；二是有效公開；三是全面公開；四要易于理解，即減少使用專業性和技術性的術語。
第二、三項基本權能就是建言權和建議得到充分考慮尊重的權利。過去我們不太注重這一點，有的地方吃過虧。新修訂的《環境保護法》第14條明確，地方要聽取有關方面和專家的意見，第27條的向人大報告制度，也可以說是公眾參與的途徑和方法。此外，在環評法、行政許可法以及國務院行政法規、部門規章中也有具體規定。
最后一項權能就是救濟權，主要體現在新修訂的《環境保護法》第57條、58條。第57條的規定是舉報，或者是檢舉、控告。第58條是環境公益訴訟。此外，公眾參與的權益受到侵害的時候，還可以申請行政復議，也就是可以提起行政訴訟。這些都是法律賦予的救濟的權利。
除了公眾參與的權益之外，公民和公眾還有其他的義務。一是關心和保護環境的一般義務。二是忍受一定限度環境污染或自然環境損害的特別義務，即在合法的裁決范圍之內的排污行為、開發利用自然資源的行為，公眾要忍受。這個忍受義務，是必須的，過去強調得不夠。要通過宣傳教育等各種方式告訴老百姓，在法律限度和標準的范圍之內，經濟開發與環境保護是協同的，但前提是要有一個利益沖突的協調機制和交換機制。
第二，我國公眾參與環境保護存在的問題
我認為公眾參與存在以下幾方面的問題，這些問題在新修訂的《環境保護法》頒布之后應該逐步地解決。
一是現有的法規規章，在細化的過程當中操作性不強，落后于2013年以來的新發展。
二是地方性的法規規章借鑒不多。經對全國的地方法規規章研究，發現多是環保部門做的，可借鑒的價值并不高。
三是授權環保部門責任較多，環保部門也愿意“伸頭”，但幾乎于事無補且不管用。這是因為與其他部門在同等條件下，環保部門義務增強、執法風險增大。而且許多重大環境事件和群體性環境爭議糾紛事件表明，問題的根源并不在環保部門。
四是公眾關心的事項與政府（部門）調查與確立的事項不一致。老百姓更關心身體的健康影響和房子的價格受影響，直接關心其財產和健康權益，而不是關心環境。所以，環保部門關心的事情與現在的老百姓關心的事情有不一樣的地方。
五是公眾參與方法存在機械化、單一化、不切實際的現象。科學有效的參與方法少，給出的方法選擇性少；參與人員被人為限定，利益代表性不足。
第三，公眾參與的實現保障
目前，我們國家基本法的缺失，就是公眾參與不能得到有效實現的因素。信息公開法、行政組織法、行政訴訟法的相關規定均有不足。由于這些基本法律的缺位，想做到新環保法高于目前的法治水平是不現實的。
在公眾參與的問題上，應當把公眾參與的權利及其參與的方式具體化。新修訂的《環境保護法》是基礎性、綜合性的，只是給出了原則與方向；環評法是規劃與項目決策環節的保障；而環保的單項法律，則不僅要規定，還要鼓勵、支持和創造條件，應當寫明它保護的是公眾參與的什么權利及其如何參與。
從公眾的角度來說，希望新的方式就是環境公益訴訟。新環保法第58條就包含了這一內容。環境公益訴訟是一種允許與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的、以行政機關或者環境利用行為人為被告，向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。
環境公益訴訟的實現方式主要體現在3方面。一是放寬原告資格；二是行政與民事環境公益訴訟并舉；三是救濟手段多樣化，包括申請取消行政機關的決定、申請法院發布停止侵害的命令、民事處罰、和解等。通過公益訴訟和人民法院的判決，可以使各種救濟手段運用于環境保護意識和行為的培育當中。這也是公益訴訟納入公眾參與章節當中的原因。
環境保護需要政府主導，全社會共同參與，形成共建共享的良好局面。近年來，浙江省積極開展環境保護公眾參與的實踐與探索，努力構建政府、企業、公眾良性互動的環保社會行動體系，取得了一定成效。
第一，堅持黨政主導，積極培育一核多元的社會參與主體
我們按照政府是環境監管主體、企業是環境治理主體、公眾是環境監督主體的基本定位，積極構建“黨委領導、政府負責、部門協同、社會參與”的組織體系，形成了責任明確、分工協作、整體聯動的工作格局。
一是堅持黨委政府核心引領。浙江省委、省政府成立生態省建設工作領導小組，省委書記、省長兼任組長。2010年，省人大作出設立“浙江生態日”的決定，省四套班子及各地領導每年都出席“浙江生態日”紀念活動，號召社會各界共同保護生態環境。去年，省委、省政府作出“五水共治”的決策部署，今年省委全會又作出“建設美麗浙江、創造美好生活”的決定。
二是強化企業環境社會責任。我們堅持一手抓嚴格執法，一手抓企業環境責任。以企業環境信用等級評價為核心，推動落實企業環境社會責任，并將評價結果作為項目環保許可、環保資金補助、科研立項、榮譽評定、銀行貸款等的重要依據。
三是培育環保社會組織。今年6月，浙江省環保廳牽頭成立浙江省環保聯合會。目前，全省共有各類環保社會組織近300家，其中在民政部門正式注冊的環保社會組織共有61家。
四是加強環保決策專家支撐。積極通過行業協會整合專業人才，成立了省一級的環境科學學會、環保產業協會、環境監測協會、固體廢物利用處置行業協會等。
第二，堅持共建共享，積極構建開放互動的公眾參與體系
按照生態環保共建共享的理念，積極構建生態創建、輿情監控回應、開放式執法監管等公眾參與體系，提升環境保護的社會影響力與公眾參與度。
一是構建共建共享的綠色創建體系。始終把綠色系列創建活動作為推進公眾參與環境保護的重要抓手。浙江省政府專門出臺《浙江省綠色創建行動方案》。生態縣市、環保模范城市這個系列有很廣泛的群眾參與性，有各級地方黨委政府的扶持，這個評價體系涵蓋了群眾參與的要求。
二是建立環保輿情監控回應機制。浙江省環保廳專門出臺《加強輿情監控及媒體應對工作實施方案》、《微博微信等新網絡媒體涉環境問題處理辦法》，將環境輿情監測、研判、應對、反饋等形成一個完整的鏈條，起到一個很好的作用。實際上，這就是民情回應機制，也是提升環保社會公信力的一個重要機制。
三是健全完善執法監管公眾參與機制。隨著近年來公眾環境監督熱情高漲，全省環境執法力度也不斷加大，僅今年上半年，全省就立案查處環境違法案件5047件，行政罰款2.3億元，其中移送司法機關489件，占全國一半以上。全省聘請了1萬多名環境執法監督員，分布在企業、園區周邊，城鄉接合部，他們發揮了很大的作用。全省各地積極探索行政處罰公眾評議制度。此外，不少地方成立市民環保檢查團、公眾評審團、監督團等參與環境信用不良企業摘帽驗收，開展公眾點單式執法。
四是探索推進環境公益訴訟。特別是嘉興市檢察機關作為原告，成功提起了3起環境公益訴訟，為下一步公眾和社會團體借助司法力量參與環境保護積累了經驗。
第三，堅持夯實基礎，不斷強化環保公眾參與保障
通過抓好環境信息公開、宣傳教育、建章立制等，保障公眾的知情權、參與權、監督權，使廣大公眾有意識、有能力、有依據參與環境保護。
一是抓環境信息公開保障環境知情權。怎么樣把環境信息公開，這是我們作為政府環境管理部門必須要做好的工作。以“公開為原則、不公開為例外”，浙江省環保廳研究制定了《政府信息公開實施暫行辦法》，制定公開目錄，并對公開的主體、時限、形式、平臺建設和監督考核等作出明確規定。在建好門戶網站的同時，省環保廳陸續開通微博、微信平臺，在全國率先設立了企業自行監測信息發布平臺。
二是抓宣傳教育提升公眾環境意識。在環境教育方面，將生態環保課程納入黨校（行政學院）課程體系，將環境教育納入中小學學生必修課程，抓好環境執法人員、農村生態建設骨干以及企業（單位）負責人和環境管理人員崗位培訓。在環境宣傳方面，充分發揮媒體宣傳和輿論監督的作用，積極培育綠色媒體網絡，大力支持媒體開展環保民間力量先鋒榜評選等各類環保公益活動。
三是抓建章立制，強化公眾參與長效機制。努力在地方立法中細化公眾參與，特別是在《浙江省建設項目環境保護管理辦法》中，明確了空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”和專家評價、公眾評議“兩評結合”的新型環境準入制度�！墩憬∷C合治理若干規定》（草案）還將社會參與作為單獨章節。省環保廳還先后制定了《關于切實加強公眾參與環境保護工作的若干意見》、《建設項目環境影響評價公眾參與和政府信息公開工作的實施細則》。
我今天圍繞環境信息公開在這些年所取得的一些進展，特別是新型的公眾參與方式與大家進行探討。
20年前，我開始從事環境教育工作。從環評法引導公眾參與環境決策、建言獻策，到一些草根環保組織和地方的環境維權，公眾參與進展很快，環保組織發展迅速�，F在面臨的形勢，使公眾不但作為個體，有節水節能、綠色出行的責任，同時有監督的責任，有作為公民參與到管理決策的責任，需要更深入、有序地參與。
第一，政府環境信息公開取得了重要進展
深度、有序的公眾參與，需要環境信息的公開。為促進公開，我們2006年做了一個地圖，將環保部門發布的數據搜集和匯總在一起，讓公眾更方便獲取，并用量化的形式，對各地環境信息公開進行跟蹤和評價。PITI指數（污染源監管信息公開指數）已從2008年的31.06上升到2012年的42.73。
我們2014新版的PITI指數標準，邀請了環保部門和有關專家參與研討，已趨向與國際接軌。新指數包括4個大項和9個項，主要是污染源信息的量化評價，涵蓋全國113個重點城市，今年擴大到120個城市。浙江省寧波市連續5年排在第一位。
我們發現環境信息的發布，已經更趨向于系統。各省環保廳都有季報的發布，并有超過六成能夠有效、連續報告。多數城市也以專欄的形式發布這樣的季報，公眾能夠比較方便獲取。浙江省環保廳的季報，不但非常連續、系統發布，而且檢測項目相當完整，包括了濃度值，達標與否，一目了然。
第二，環境知情引導公眾有序參與
政府的數據已經相當公開，但信息公開并不能保證環境得到有效的治理，必須要激發人的能動性。
為協助公眾運用好這些信息，我們聯合27家組織發起綠色選擇行動�，F在，已經有46家環保組織共同參與綠色選擇聯盟，倡導大家承諾不要將污染企業作為它的供應商，用這種模式撬動污染企業改進環境表現。而撬動杠桿就是環境信息公開，只要集合公眾、媒體、政府、NGO不同方面有限的力量，就可形成一個巨大的推動力，使得品牌企業首先發生轉變。
我們還開發了新指數CITI，對綠色供應鏈進行量化評價。目前已對中外140多個品牌進行了評價和排名。在此過程中，很多企業愿把他們的一些數據信息公開出來，推進了企業的信息公開。但與此同時，依然還有很多企業不愿意去面對公眾的推動。所以，環境污染的形勢依然嚴峻。
第三，信息公開激發治污動力
2011年以來，霧霾嚴重，其背后與能源結構、產業結構密切相關。中國消耗著世界一半的煤炭，如果不能改變現在的發展模式，我們自身無法承受，并且，就是全球也無法承受。
解決大氣污染問題有一個路線圖，就是讓公眾能了解環境質量的信息。過去的3年時間，環保部門在空氣質量信息公開方面取得了前所未有的進展，今年已有190個城市發布PM2.5的6項檢測值。公眾表達了自己的聲音，政府聽取后出臺了“大氣十條”，這是非常強有力的措施。但如果沒有后續措施跟進，恐怕執行有難度，這就需要社會的廣泛參與，而信息公開就是一種手段。
在PITI的評價中，企業環境信息公開得分最低。為了推動企業信息公開，去年3月，26家環保機構發出倡議，希望企業日常監管的信息和企業污染物排放數據公開，特別希望能夠實時發布污染源在線檢測的數據。去年7月31日，環境保護部出臺企業自行檢測及信息公開辦法。從去年10月份以后，陸續有一些省區市開始發布，如山東和浙江的平臺信息發布就非常完整。
推動實時公開有戰略性的意義，有助于克服執法不嚴的情況，對建立區域污染源的清單，推動區域的聯防聯控也大有好處。
第四，政府與公眾要實現良性互動
為協助公眾獲取環境信息，我們還開發了污染地圖的手機APP，并得到阿里巴巴集團阿里云服務支持，促進了政府和企業、公眾良性的互動。
通過政府信息的公開，公眾通過手機對企業環境信息了解就非常便捷，并可在微博、微信上分享。截至目前，有上百家的重點污染源對其超標情況作出了回應。各地環保部門建立的微博體系也起到了很好的作用，在線檢測通過微博分享和環保部門微博工作體系形成了一種非常良性的對接。
近年來，中國社會取得最顯著的進步之一，就是政府信息公開的不斷擴大。環境信息公開走在了社會的前列，而實時公開第一次使中國走到了世界的前面，讓不少國際人士非常吃驚。同時，公眾的環境意識不斷地提升，包括公眾參與不斷邁向深化并寫入新修訂的《環境保護法》，這充分體現了整個社會包括政府高層，都認識到其重要性，形成了一種高度的社會共識。這共識就是讓企業、政府和公眾在這個平臺上良性互動，共同參與環保。哪怕面臨艱難的環境形勢，只要大家共同參與和努力，最終是能夠更快克服困難的。
