環保組織參與環境公益訴訟 會不會力不從心？

時間：2014-09-11 09:12:00 作者： 　來源：中國環境報

 

經過近10年艱辛實踐和3年多立法過程中的激烈爭論，環保組織參與環境公益訴訟迎來了前所未有的機遇。

環保組織參與環境訴訟迎來機遇

首先，環保組織參與環境公益訴訟有了明確的法律依據。新修訂的《環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。同時規定，符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

其次，環保組織參與環境公益訴訟的政策環境得到極大優化�！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要用制度保護生態環境。環境公益訴訟無疑是生態文明制度的重要內容，是完善環境治理和生態修復制度的重要舉措�！稕Q定》還提出，要改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；創新有效預防和化解社會矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制。這些改革措施無不向環保組織開展環境公益訴訟發出了良好的政策利好信號。

第三，環保法庭的出現和普及，為環保組織參與環境公益訴訟提供了更好的平臺。訴訟是法院主導下的糾紛解決過程，法院的態度對環境公益訴訟有著決定性影響�！董h境保護法》修訂之前，我國各地設立了各類環保法庭近百家。然而，由于缺乏統一部署和指導，這些環保法庭均處于試點、摸索和各自為戰的初級階段。《環境保護法》修訂之后，最高人民法院設立了環境資源審判庭，并發布了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，提出本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環境資源專門審判機構，為加強環境資源審判工作提供組織保障，并提出大力推進環境民事公益訴訟�？梢�，人民法院在早期探索階段對環保組織提起環境公益訴訟的謹慎態度已經徹底改變。

參與公益訴訟面臨諸多挑戰

然而，機遇與挑戰同在。除了一些外在的制約因素外，環保組織在參與環境公益訴訟的過程中，還面臨著訴訟能力方面的重大挑戰。

訴訟是一項復雜、高成本的活動，對當事人的訴訟能力，尤其是資金保障和法律專業能力有著較高要求。然而，中華環保聯合會與國際自然資源保護協會聯合組織的一項調查顯示，我國環保組織的資金保障和法律專業能力總體較低，不足以滿足環境公益訴訟的要求。

一方面，環境公益訴訟成本動輒數十萬元，需要鑒定時還會有更大數額的鑒定費支出，對大部分環保組織來說，環境公益訴訟成本過高。接受調查的環保組織中，接近一半的環保組織年度經費預算不足50萬元，大部分環保組織的年度預算都在100萬元以下。只有4%的環保組織認為，環境公益訴訟成本不是問題。而41%的環保組織認為，環境公益訴訟成本超過了自身的資金承受范圍。還有48%的環保組織認為，環境公益訴訟成本勉強尚能承受。從經費來源看，環保組織的經費來源并不穩定，以相對穩定的財政撥款和會費作為主要經費來源的環保組織僅占23%，將近一半的環保組織以申請項目經費作為主要經費來源，還有18%依賴于社會捐贈。但無論是社會捐贈還是項目經費，都不是常規性的，隨后還會有波動，與從事環境公益訴訟所要求的持續、穩定的經費保障能力尚有差距。

另一方面，訴訟的關鍵是證據和法律適用，這都要求環保組織配備法律專業人員。然而，調查顯示，盡管73%被調查的環保組織都有法律專業人員，但是其大部分都是志愿者，而非從事環境法律服務的專職工作人員，投入到環境公益訴訟中的時間和精力難以保證。而且，調查還顯示，有48%的環保組織沒有專門的法律業務部門�？梢�，除了個別環保組織外，絕大部分環保組織的訴訟能力都比較低。環保組織對有關環境公益訴訟的立法了解不夠，也可以作為環保組織法律業務能力不足的佐證。調查顯示，接近60%的環保組織對民訴法和環保法的環境公益訴訟條款并不了解。

環保組織應理性對待公益訴訟

面對難得的機遇和自身能力的挑戰，環保組織應當結合自身特點，理性對待環境公益訴訟，確定符合自身定位的參與環境公益訴訟的策略。

第一，積極溝通，消除政府顧慮。從本質上看，環境公益訴訟是一種自下而上的社會治理模式，強調社會組織對公共事務治理的參與，這與我國長期以來的政府包辦的國情并不完全相符，一些地方政府有所顧忌。因此，環保組織首先需要做的是表明立場和態度：參與環境公益訴訟是為了給政府幫忙，而不是添亂；是為了尋求與政府的合作，實現環境共治、善治，而不是與政府對抗。

第二，明確環境公益訴訟的功能和適用范圍。環境公益訴訟的本質是一種通過法院的私人執法機制。法律制定之后的執法權一般由行政機關行使，但是行政機關永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍充分監管每一個污染源，當行政機關不能實施法律（包括政府不作為違法和政府實施法律不力等情況）時，環保組織便可以作為“行政機關不作為的消毒劑”，通過法院來實施法律。因此，環保組織針對污染企業提起環境公益訴訟只能是環保行政執法的補充，而不能代替環保行政執法。

《環境保護法》第五十七條規定，公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。因此，環保組織在提起環境公益訴訟前，應當首先充分運用法律賦予的舉報權，促使行政機關執行法律，而不是越過行政機關直接提起環境公益訴訟。

第三，明確自身定位，形成在環境公益訴訟方面的協同合作機制。根據民政部發布的《社會服務發展統計公報》，我國已有各類民間環保組織8000家。但是，并不是每一個環保組織都需要充當急先鋒，作為原告提起環境公益訴訟。從已有的環境公益訴訟實踐看，環保組織在參與環境公益訴訟的過程中可以發揮3種作用：一是作為原告直接提起環境公益訴訟，促進環境法律的實施；二是為其他主體提起環境公益訴訟提供支持，支持方式既有較為規范的支持起訴，也有非規范的證據、信息、技術、資金等支持；三是監督環境公益訴訟判決的執行。因此，環保組織應當通過行業協會之類的組織，根據各自的實際情況，形成協同合作機制，有效整合各自的資源，形成合力參與環境公益訴訟。

第四，先易后難、循序漸進地推進環境公益訴訟。根據被告的不同，環境公益訴訟可以分為以行政機關為被告的環境行政公益訴訟和以企業為被告的環境民事公益訴訟；根據訴訟請求不同，可以分為停止類公益訴訟和賠償類公益訴訟�？傮w上看，環境行政公益訴訟和賠償類環境公益訴訟相對較難。一方面，民告官自古都是難事；另一方面，賠償請求關于損害范圍和因果關系的證明責任很大。因此，環保組織參與環境公益訴訟宜從相對容易的環境民事公益訴訟、停止類環境公益訴訟入手，待積累一定經驗之后，再進行擴展。

此外，環保組織在環境公益訴訟中也要靈活運用已有的法律規定，增強自身的證明能力。例如，向行政機關或重點排污單位申請公開相關環境信息，作為環境公益訴訟案件的證據；因客觀原因無法取得證據時，申請人民法院依職權調�。灰勒铡端�污染防治法》等法律的規定，委托環境監測機構提供監測數據作為證據。