水世界-中國城鎮水網
www.zhangyanji.com
環境法立法和研究的幾個基本問題
時間：2014-09-02 09:16:00 作者： 來源：中國環境報
在生態文明建設的時代，環境法應當發揮協調和促進政治、經濟、社會和文化發展的積極作用，提高發展的品格和品質。為此，我國的環境法，無論是立法還是研究，定位要準，站位要高，方法要妥，措施要實。遺憾的是，現行的立法和研究，離這些要求還有差距。為此，環境法界應當反思，從最基本問題梳理起，針對問題尋找對策。在法律和法學的大框架下，環境法界應以環境資源科學、經濟學、倫理學、社會學為基礎，構建與傳統法和傳統法學既融通又具有相對獨立意義的環境法和環境法學體系框架，為生態文明建設營造良好的制度動力基礎。
下一步環境法界應當以定位準不準、思路清不清、方向明不明、體制順不順、視野寬不寬、手段實不實、能力強不強、效果好不好等標準，針對環境立法、環境執法、環境司法、環境守法、環境法律監督和國際環境法律合作等環境法治的環節，針對法治架構、體系體例、立法模式、法律原則、主要制度、法律機制等法治要素或內容，開展梳理和提升工作。
環境法是國家制定或者認可并由國家強制力保障實施的，規范與環境有關的行為、調整與環境有關的社會關系的法律規范的總稱。
理解上述定義，解決環境法是什么，須注意以下幾點：
其一，環境法是關于環境的法，所調整的“環境”既包括自然環境也包括經人工改造的自然環境，如經過歷史洗禮已融合在自然環境中的人物遺跡。那些與生態環境無直接和間接關系的對象，如地下墓葬，屬于文物法調整范圍，認為地下墓葬置于環境之中進而提出把地下墓葬納入環境法，文物法學者會怎么評價？在環境法研究初期，一些環境法學者為突出環境法地位，提出環境法大而統的體系觀點，是可以理解的。但是，目前如果還堅持這個觀點，不明確劃定環境法界限，無原則地擴張地盤，使環境法雜化，是不利于其長遠和規范發展的。
其二，環境法不只是關于環境保護和改善的法律，還應考慮環境法早期歸屬于經濟法的合理性因素，把環境的開發、利用和保護、改善相結合，把保護和改善的要求融入環境和資源開發、利用的經濟社會發展進程中統籌考慮。只有這樣，環境保護法治工作才能走向良性循環軌道，環境法和環境法學研究才有前途。
其三，環境法的調整范圍界定要考慮法律的可及性。特別是在新形勢下，環境法調整范圍須回應現實需要，把環境污染、生態破壞帶來的食品衛生、食品安全問題，包括疾病診斷、社會救濟等，作為生態文明社會建設相關的社會問題對待，留下法律調整的接口和余地。一個領域的法律如不與現實和社會需要相對接，不參與解決自己能力不足留下的問題，那么就缺乏存在和發展的合理基礎。
環境法如果沒有能夠支撐自己獨立地位的獨特法律調整方法，就不能算一個獨立的部門法，只能算一個獨特的領域法或者問題法。
環境法在改革開放初期屬最早啟動、體系化的一類法律。在環境污染和生態破壞嚴峻的當代社會，在前蘇聯部門法理論影響下，學者們基于各種考慮傾向于把環境法稱為獨立的部門法。
環境法由于環境問題的突出，近一二十年屬于法律體系中重點突破發展的法，其發展要快于基礎理論創新很慢的民法和訴訟法，很多環境法的調整方法在傳統法律中難以找到或者被充分體現，加上早期的環境法學者大都是傳統法學者轉型，那時說環境法是一個獨立的部門法，很多人特別是傳統法學者還難以辯駁。
最近幾年，傳統法律的厚積薄發優勢開始顯現，《物權法》、《侵權責任法》、《民事訴訟法》的制定，把環境法的私法規則和歸責、舉證規則全部吸收進去，體現自己普遍性與特殊性相結合的包容特點。也就是說，環境法學界曾經引以自豪的獨立部門法支撐規則，被吸收成傳統部門法的法律規則。
現實看，環境法仍然是依靠行政法律規則、民事法律規則、刑事法律規則、訴訟法律規則來調整與環境有關的社會關系的；環境法律責任也可以而且只能歸結為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任三類。因此環境法的部門法獨立性越來越弱化。
行政法、民法、刑法、訴訟法等部門的劃分，源于前蘇聯，被新中國法律界和法學界引進。通說認為，劃分法律部門的首要標準是法律所調整的社會關系，即法律調整對象的不同性質和特點。但是實際上，劃分標準除了調整的領域和社會關系有區別外，更主要的是依據調整方法的不同。也就是說，民法的、刑法的、行政法和訴訟法的調整方法是不同的。后來，環境法、軍事法等也被各自的研究學者宣告為獨立的部門法。
很多傳統的法學學者特別是法理學者開始提出質疑，認為部門法的稱謂和劃分標準不科學，應當把法律體系劃分為調整方法法和調整領域法或者問題類別解決法。前者包括行政法、民法、刑法、訴訟法，后者是需要用前者的方法解決某一領域或者類別的問題的法，如文物法、軍事法、消防法、安全生產法、食品安全法、衛生法等。不能把兩類不同邏輯的東西硬塞到“部門法”概念之中。
環境法既解決環境民事問題、環境行政問題，也解決環境刑事問題，因此其調整對象既包括民法調整對象、行政法調整對象，還包括刑法調整對象；它的調整方法既包括行政的、民事的調整方法，還包括刑事的調整方法。換言之，環境法的調整對象和方法已被民法、刑法、行政法等傳統的部門法所囊括。環境法已沒有能夠支撐自己獨立地位的獨特法律調整方法，不能算一個獨立的部門法。
目前，這一觀點已得到全國人大常委會采納。盡管如此，并不妨礙環境法作為一個領域法蓬勃發展，也不妨礙環境法學作為一個獨立領域的學科繁榮發展。相反，在問題引導立法和法學研究、發揮法律和法學本質作用的時代，環境法和食品安全衛生法等公共安全領域的法律一起正在蓬勃發展。過分強調環境法是不是獨立的部門法在新時代已無任何實際意義。環境法學者熱衷于提部門法的獨立性，傳統法并不屑于與環境法爭論。當前，環境法有盲目自信越走越遠的危險。在獨立性的蠱惑下，也越走越孤立，越走越艱難。如不糾正，也越來越難獲得傳統法的支持。
環境法姓“法”，環境法的發展要體現自己獨立性的一面，即環境法的“環境”只是限定詞，根子上要體現自己姓“法”的屬性；環境法學者本質上須是有環境知識的“法”人。
在環境法研究中，很多著作把環境法與環境倫理、環境道德、環境經濟、環境管理、環境科學、環境醫學等學科的知識匯編研究，把這些學科的方法并列使用，表面看起來論證很充分，實際上因為缺乏學科語言和方法的轉化，邏輯鏈條不銜接，導致推論結果不成立。
姓“法”意味著，其一，須把環境法和環境法研究分別納入法和法學的框架之下進行，即入“法”，堅持運用法律的思維、語言和方法解決環境法律問題，運用法學的思維、語言和方法解決環境法學問題；多與主流法溝通，運用普遍性的法律規則和法學方法，少關起門來自娛自樂，過分強調自己的獨特性。
其二，須超越“呼吁主義”，擯棄“忽悠主義”，強調環境法的實在性、實效性和社會可接受性。環境法的實在性是指環境法律規則的創設須注重用現實的手段解決現實問題。環境法的實效性是指環境法律規則的創設須注重實際效果。
從目前的環境法律實踐來看，環境立法中仍有大量的“軟法”條款存在，如《水污染防治法》第6條規定的“國家鼓勵、支持水污染防治的科學技術研究和先進適用技術的推廣應用，加強水環境保護的宣傳教育”，準則性差，缺乏可操作性，難以成為真正的環境法律規范。環境立法今后應突出它的準則性和實效性，使其真正發揮爪和牙的作用。
其三，無論是環境立法還是環境法研究，要充分重視環境法律權利（力）義務，權利（力）義務的運行以及環境法律責任的實現。換言之，環境立法及其研究應該圍繞法律關系做足文章。確保環境法姓“法”，要將法律權利、法律義務、法律機制和法律責任作為研究對象，而不應把道德權利、道德義務、道德機制和道德責任直接作為研究對象，它們充其量只是支持和解釋環境法律權利義務、法律機制和法律責任的相關工具。
其四，環境法學者應少糾纏一些虛無縹緲的所謂法學問題，少玩文字和邏輯游戲，如人與自然的關系是什么關系、主客一體化法等�，F行的主客二分法法律架構能夠解決絕大多數現實問題，具有相當的現實合理性，應當在堅持的前提下完善。環境法學界的一批學者熱衷于推倒重來的研究，很難得到主流法學界認可。
環境法是公益性與階級性、全球性與本土性的統一。中國的環境立法和環境法研究應當在社會主義和中國特色的大框架下進行，除了考慮環境法的公益性進行國外借鑒和學習外，更要考慮中國的利益和需求。環境法學研究應當在現行體制下多做建設性工作。一些學者言必談國外，在不進行背景考察與實效研究的情況下，大量運用國外的術語、概念和方法，甚至進行夸張的宣傳，這是環境法研究幼稚的表現。國外許多的環境法律制度之所以能很好地實施，是因為它與本國的制度和國情是相適應的，如美國的環境公民訴訟制度與美國兩黨制下的監督文化相適應。
為體現社會監督作用，借鑒民主國家相關經驗，《環境保護法》修改稿結合中國國情提出了環境公益訴訟制度，要求起訴主體是合法登記的全國性社團組織，符合中國環境立法姓“社”和姓“中”的要求�？偠灾h境立法和環境法學研究須堅持共產黨領導和社會主義制度，在借鑒和移植國外體制、制度和機制時應多進行背景考察、實效分析等可行性分析。
此外，對于地方環境立法，還應具有特色化和差異化的特點。
環境法的功能小至遏制生態破壞和環境污染，解決環境糾紛，大至維護環境安全，促進可持續發展。無論是小的功能還是大的功能，都是在平衡社會經濟發展與環境保護兩個具有正當性事項的發展問題。
平衡社會經濟發展與環境保護的兩個正當性無優劣之分，制定環境法的目的就是平衡這兩個正當性，使經濟社會發展中產生的環境問題得到妥善解決，并使環境保護發揮提高發展質量的作用，使之和諧共存并相互支持。這是環境法不同于刑法、民法等調整方法的特有功能。值得注意的是，與環境法一樣，文物法、安全生產法等調整領域法也都是平衡正當性的法。
基于此，可以說，環境法是一個以平衡社會經濟發展與環境保護為己任的獨立領域法。
由于科技發展、經濟發展和認知提高水平的限制，在國家處于發展階段特別是缺乏外來資源支持的初級發展階段，擺脫貧困和環境保護從理論上看不沖突，但在現實上兩個正當性是難以平衡的。作為發展中國家，我們本應致力于克服先污染后治理和先破壞后恢復的發展老路，但是發展中國家發展的廣泛實踐證明，由于缺乏應有的資金、技術和管理經驗積累，缺乏環境保護思想的充分啟蒙，避走老路難以實現。先污染后治理和先破壞后恢復是大多數國家走過的發展道路，邊污染邊治理和邊破壞邊恢復是少數幸運國家走過的發展道路。
基于中國不斷發展的現實、環境問題的嚴峻性和國民對環境質量要求的不斷提高，我國現在應改變經濟社會發展與環境保護的平衡規則，由環境保護與經濟社會發展相協調轉變為經濟社會發展與環境保護相協調，即建立環境優先的平衡規則。在環境質量普遍改善之后，我們再將環境優先的平衡規則改為經濟、社會、環境保護協調發展的平衡規則，污染和破壞預防及與此相關的清潔生產和循環經濟發展模式將成為主流發展模式，代內公平和代際公平的可持續發展正當性平衡目標必將實現。
環境法側重于行政管制，因此，公民的自主性選擇機制，以市場規則為基礎的利益疏導機制缺乏，環境法的應然作用發揮打了折扣。
法律是平衡利益和力量的工具，缺乏民主的參與和監督，不能說我國環境法治的力量架構已經完全形成。我們需要環境立法來限制環境行政權力的不規范行使。要實現這一點，需發揮公眾作用，保障環境保護公眾參與的知情權，拓寬環境保護公眾參與的領域，明確環境保護公眾參與的渠道和方式，落實環境保護公眾參與的資金和條件。在必要情況下，穩妥地建設公民有序提起司法監督程序機制，使行政權力和民事權利置于社會監督和司法監督的視野之下。
為立法經常提供參考意見的環境法學者應對我國的政治制度、政治結構、法治架構和權力運行進行深入了解。
在現代社會，法治應當是科學性、民主性和道德性的統一。缺乏道德支撐的法律規則，難以為公眾自愿地遵守。只有和道德密切配合的環境法律規則，才可能得到社會的支持。我國的環境立法下一步應當加強環境保護道德規則的法律化。譬如，不得虐待動物，不得食用野生動物等。只有這樣，才能既保護環境，保護公民身體健康，維護公民情感，又有利于提升中國環境法的國際品格和品性。
在現代法治社會，環境私法強調定紛止爭，環境公法強調權力制約、權力監督，強調公民參與和監督，強調權利和權力的公開透明行使，因此法律規則必須明確、具體，有針對性和可實施性。
我國環境立法目前很多難達到這一點，如《水污染防治法》第10條規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉�？h級以上人民政府及其有關主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵�！� 在規范如何檢舉、如何表彰、如何獎勵的問題上，各地就缺乏實施細則，導致一地一個辦法。還有很多法律要求缺乏相應的違法責任規定，如《清潔生產促進法》第16條規定：“各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品�！边`反了如何處罰，沒有下文。這一現象必須改變。
一些學者和官員認為，我國幅員廣闊，情況復雜，不宜把法律寫得太具體，應當原則一些。一般認為，籠統與可操作性是兩個概念，籠統不等于無操作性，對于能歸類的可以籠統一點，對于不能歸類的規定就應該具體一點。但是無論如何，應當明確。
改革開放以來，環境法是最早建立并體系化的一類法律，但是三十余年過去了，其他的部門法和領域法都比較好地發揮了作用，很少產生全局性的社會問題。然而，現實的環境問題說明環境法并未發揮其應有作用，必須要做出一些轉變。
在新形勢下，環境法轉變須遵循黨領導環境保護工作、政府對環境保護負責、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結合的原則，用公平正義的法治原則來指導環境保護權力（利）義務的重新配置。
一些人把環境問題的責任歸咎于立法缺失和處罰不嚴，但實際上我國環境立法的數量在全球已處于上游水平，所規定的一些處罰措施已經很嚴厲。
其實，環境法難以有效實施的根本原因，在于它功課不足，在實際中難以得到政治、經濟、社會、文化、法律界的有效認可和響應。功課不足的主要表現是，我國用短短的三十余年，就走過了西方發達國家幾百年的經濟發展路程，加上中國缺乏法治傳統，缺乏長時間的環境啟蒙，因此要想通過三十多年的有阻力的應對式環境立法來解決三十多年經濟“傾瀉”式發展所帶來的環境問題，是不可能的。法律的治理效果滯后只能導致越來越多的環境歷史債務。為此，環境法要轉變急功近利的心態，要補環境文化和法治文化的課，使社會形成新的生態觀念和新的法律文化。
由問題的嚴重到感性認識，由感性呼吁到理性重視，由理性重視再到制度性安排，由強制性遵守到市場發揮資源配置作用和公民自覺自愿遵守法律，這是環境法發展的必經路程。環境法學界要克服邏輯性、學理性缺乏和情緒化的缺陷，轉變工作方式，從理性重視逐步向理性的制度性安排邁進，由強制性遵守到自覺自愿的理性守法轉變。如在研究法律制度時，要研究其可適用性的問題和不可適用的問題。如制度不可適用，要靠哪些制度來補充？不要有利的就拿來作為證據，不利的就丟掉甚至隱瞞。實事求是乃環境法發展之道。
環境問題僅靠環境法難以解決，如缺乏與其他法律的共通性，對環境法發展來說是致命的。因此，環境法應該體現法律規則的共通性，如環境執法不能游離于中國執法體制和執法方法之外，環境司法也不能游離于中國司法規則之外。環境立法、司法、執法、守法、法律參與、法律監督、法律合作只有融入法治大家庭，環境法和環境法研究才可能理性化，才有出路。應把環境法的一些特殊需求、規則和方法轉化為傳統部門法或領域法的法律規則，使環境法的一些特殊性理性地融入主流法中，在此基礎之上再凸顯環境法律規范的特殊性，這樣才能使環境問題在各方支持下得以有效解決。下一步，環境法應加強民事、行政、刑事和訴訟調整方法和規則的建設，增強其包容性。
