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環境公益訴訟：這些事豈能模糊不清？
時間：2014-09-01 09:18:00 作者： 來源：中國環境報
當前，我國《民事訴訟法》和新《環境保護法》都只規定了符合公益訴訟法定條件的原告享有提起環境公益訴訟的權利，但沒有明確原告是否可以要求請求金錢損害賠償的問題。
當前，我國的環境公益訴訟制度主要借鑒和參考了域外公民環境訴訟和公益訴訟的有益經驗。世界上大部分國家的環境公益訴訟制度，基本上都是針對行為請求的，譬如美國公民訴訟的原告可以請求法院頒發禁令，要求被告停止污染行為或要求行政機關限制被告作出某種或是某些行為，公民訴訟的原告無權請求金錢上的賠償。
在我國，當一項環境行為既損害環境公益又損害環境私益時，環境私益的受害者可以通過提起環境私益侵權救濟之訴，要求得到賠償或是補償。那么，環境公共利益受到損害的賠償問題又如何解決？目前，我國的通常做法主要是通過以下兩種措施：一是環境公益訴訟原告請求法院判令被告對受損的環境停止侵害、予以修復；二是環境行政機關可以對污染環境、破壞生態、損害公共利益的行為予以行政處罰，并征收相關的費用。這些措施可以有效地達到讓污染環境、破壞生態的責任人付出代價的目的。
然而，若是環境公益訴訟的訴訟請求包括損害賠償的請求，那么必然涉及環境公共利益的損害賠償金給誰的問題，也必然會涉及環境公共利益損失的核算問題。如果由誰提起損害賠償就給誰，明顯是不符合環境公益訴訟設立的初衷的。此外，損害賠償數額的確定還受到諸多因素的影響，如不同的組織可能有不同的核算方法，也可能存在不同的請求限額和基于不同的偏好的請求等。
因此，筆者建議最高人民法院在制定司法解釋時，應當將環境損害的賠償問題排除在環境公益訴訟的訴訟請求之外。當然，也可以規定環境公益訴訟的訴訟請求中包括損害賠償請求。前提條件是，賠償金應當劃入由國家設立和監管的環境保護公益基金，專項用于一定地區的生態修復和環境保護工作。
環境公益訴訟的主體問題有二：其一，外國社會組織能否在中國提起環境公益訴訟的問題。我國《民事訴訟法》和新《環境保護法》都沒有對社會組織的國別性做出明確規定。但是，若是一些國外甚至國際NGO組織的分支、派出機構，符合我國新《環境保護法》的法定條件，能否提起環境公益訴訟？
筆者認為，提起和參與環境公益訴訟的權利作為一種法定的政治和社會權利，權利的主體應當具有國籍性，僅限于中國的公民、法人和其他組織。
由于環境問題的復雜性以及外國或國際組織與我國社會組織的差異性，建議不把外國或是國際組織在華分支、派出機構納入環境公益訴訟的主體范疇。在調研中，很多人也提出自己的擔憂：環境公益訴訟可能被國外勢力利用，通過各種手段操控國內的NGO，以環境污染和生態破壞為借口，打擊和遏制中國某些民族企業的崛起，需要引起重視。
其二，多個社會組織（包括本地組織和外地組織）的聯合或協作問題。在實際工作之中，往往存在某一環境公益訴訟是由同一或不同區域的社會組織，通過聯合或協作才得以為法院受理的情況。因此，最高人民法院對于如何規范不同社會組織的聯合與協作問題，也應在制定司法解釋的過程中予以重視并解決。
對于一個不僅造成環境污染、生態破壞，還損害公共利益的行為，存在多個社會組織對此行為提起環境公益訴訟的可能。但是，不同的組織出于不同角度的考量，提出的訴訟請求自然也會有所不同。當發生不同的社會組織分別提出環境公益訴訟而且訴訟請求不完全一致時，若是一一加以審理不僅會過度損耗人民法院相對有限的審判資源，也不利于審判專業化目標的實現。
筆者認為，有必要對多主體各自提起的環境公益訴訟案件進行科學劃分，對其合并或分別審理。對于訴訟請求相同的公益訴訟可以要求多個提起訴訟的社會組織作為共同原告，對于訴訟請求既有相同之處也有不同之處的訴訟，應當區別對待。即對訴訟請求中的相同之處予以合并審理，不同之處由各社會組織單獨提起訴訟。
在美國公民環境訴訟的發展過程中，為解決公民訴訟毫無節制地影響環保部門正常執法的問題，規定了60日前的事先告知義務，給予環境行政機關60日的期限來做出相應的回復或措施。若60日期限屆滿還沒有相應的回復或有效措施，法院將受理訴訟。在我國，現行《民事訴訟法》和新《環境保護法》中都沒有對提示期做出相應的規定。
基于此，筆者建議最高人民法院制定司法解釋時，可考慮建立環境公益訴訟的訴前協商制度，讓社會組織和行政機關、污染企業坐在一起進行調解、協商，從而達到節約國家訴訟資源的目的。
按照我國《憲法》的相關規定，我國的水資源諸如水流、湖泊、海洋等，其所有權主要是由國家或集體享有，同時有關單位、組織和個人也可以依法或者依合同享有部分權能。當這類權益被侵犯時，一般是由國家、集體組織或部分權能的享有者提起國家環境利益訴訟或環境私益訴訟。但是，對于遭受污染、破壞的客體，如沒有確權的部分灘涂、荒山、荒地以及大氣環境等，既不屬于國家所有也不屬于集體所有，筆者認為，可以授權社會組織提起環境公益訴訟，從而達到保護此類客體的目的。
當然，基于環境問題的復雜性、不特定性，也不排除一個環境污染、生態破壞的行為，存在同時侵犯國家環境權益、社會環境權益以及私人環境權益的現實情況。因此，有必要科學處理環境公益訴訟和國家環境利益訴訟之間的關系，以期有效應對此種情況的發生。
目前，我國河流、礦藏、海洋及海洋灘涂等資源的權屬都已確權完畢，這意味著相關的訴訟大多數是國家利益訴訟。
以污染海洋為例，《海洋環境保護法》規定，國家海洋行政主管部門可以代表國家對污染或破壞生態給國家造成重大生態或財產損失的行為，提起國家環境損害賠償之訴，且訴訟不屬于環境公益訴訟而應當屬于國家環境利益之訴。但是，在實際發生的海洋環境污染事件之中，往往存在既損害國家所有的海洋生態權益，也損害社會公眾享有的公共利益，還損害在海域之中享有開發利用權能的私人權益的情形。因此，對大面積污染海洋環境并造成重大損失的行為提起訴訟，必然會既涉及環境公益訴訟，也會涉及國家環境利益賠償之訴和環境私益侵權之訴。前幾年發生的康菲溢油事件就是如此。
值得注意的是，社會公共利益往往附加在國家環境利益之上，譬如所有的公民享有在國家所有的海洋之中垂釣、行船、休閑和旅游的自然權利，這已經為世界大多數文明國家的法律所認可。所以，國家環境利益的訴訟往往可以伴隨環境公益訴訟。
基于此，最高人民法院在制定司法解釋時，應當明確社會利益與國家權益之間的關系，為科學處理環境公益訴訟和國家環境利益訴訟的關系提供法律基礎。
目前，我國環境社會組織的發展極不平衡。據不完全統計，我國當前約有近2000家環保社會組織，大部分處于不甚活躍的狀態，其中符合新《環境保護法》提起訴訟條件的僅約300家。調研發現，在約300家社會組織中，有技術和經濟條件提起訴訟的大約不到一半，有意愿從事環境公益訴訟的更少，其主要原因在于我國環保社會組織沒有自身經濟來源，大多靠社會捐助或國家幫助來維持，以致其工作難以全面、持續開展。因此，環保社會組織如何實現可持續發展是司法解釋應當兼顧的問題。
基于我國當前環保組織的生存現狀，如果社會組織不接受社會捐助或社會幫助是難以生存下去的。但依據新《環境保護法》規定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”。而社會組織的經濟收益一旦與訴訟掛鉤，就可能違反此項法律，從而使得社會組織對提起公益訴訟產生畏懼心理。因此，有必要對何為“通過訴訟牟取經濟利益”予以界定。
如果提起環境公益訴訟的社會組織，要求被告把損害環境公共利益的賠償金直接支付給社會組織，這顯然是符合法條規定的牟取經濟利益的行為。但是，對于那些通過獲取社會資金開展運營，且不通過訴訟直接獲取經濟利益的社會組織，能否提起環境公益訴訟？筆者認為是可以的。
建議最高人民法院制定司法解釋時，應當對“不得通過訴訟牟取經濟利益”予以明確界定，即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當事人要求得到賠償或其他經濟利益。
在環境公益訴訟中，其對象是污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，面積大、涉及方面多，而且原告提起訴訟的目的、動機往往不盡相同，不排除部分社會組織提起訴訟是出于公益目的，但也不能排除有部分組織是出于其他目的。
因此，最高人民法院制定司法解釋時，應當立足當前我國訴訟程序法規定的基礎，細化環境公益訴訟的條件和程序，使其符合公序良俗的要求，維護國家、集體、社會和個人的利益。
此外，在實際訴訟過程之中，往往存在原被告之間相互妥協，以至于可能損害社會和個人利益的問題。對于這種情況，建議建立環境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機關也參與到環境公益訴訟之中，作為環境公益訴訟力量架構中的重要一極，發揮監督和制衡作用。這樣既有利于充分發揮環境公益訴訟的監督作用，也有利于環境公益訴訟在法制的軌道上有效運行。
