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實現隊伍職業化是一次大考？
時間：2014-08-25 09:19:00 作者： 來源：中國環境報
劉旭濤，國家行政學院公共管理教研部副主任、教授，我國政府績效管理、干部考核領域的知名專家，長期從事中央和地方黨政機關績效管理、干部考核等方面研究和咨詢工作，主持多項國家級、省部級相關課題以及中央部委和地方政府的績效管理方案設計和研究。
兩高司法解釋、新修訂的《環境保護法》陸續出臺，賦予了環保部門更多的責任和權力。雖拿到了尚方寶劍，卻缺少擁有駕馭的能力，環保隊伍需要提升職業化水平。我們想知道，地方環保部門需要在哪些方面有所突破？其他執法部門的哪些經驗值得借鑒？
記者：雖然環保大部制改革還未進行，但是大環保格局已經成為必然趨勢。在大環保格局下，地方環保部門還需要提高職業化水平。您認為，在大環保背景下，環保部門還需要具備哪些能力？
劉旭濤：西方國家的公務員隊伍大體分兩大類，一類是政務官，由政治選舉或政治任命產生也可以是選任制，其職責主要是代表民意。這類公務員通常不需要有很強的專業背景，重點在于把握全局性的政策方向問題，具有很強的政策導向性。另一類是事務官，主要負責政策的執行層面，通常要求有一定的專業背景。西方國家職業化分類很清楚，專業的干專業的事，政治的干政治的事。
我國的公務員隊伍沒有做這樣的劃分，而且總體來講，我國公務員隊伍中的職業化分類做得還不是很到位。在這種情況下，無疑對公務員的綜合素質能力提出更高的要求。環境保護在我國屬于專業性很強的部門，需要有一支專業性非常強的干部隊伍，但放在整個生態文明建設的大格局里，同時宏觀政策方面的知識也非常需要。具體到綜合管理類的公務員，還需要掌握依法規范執法的能力、與公眾溝通的能力、與其他部門協調的能力、制定和執行政策的能力等。當然，到了一定的領導層面，還要懂政治，要具備較高的政治素養。
記者：您怎么理解職業化？專業化和職業化之間有哪些差別？
劉旭濤：職業化和專業化對應的英文都是professional，但在國內的語境下有所不同。專業化是指從事某項工作必須要具備相關的專業知識、能力和技能等。而職業化則比專業化更加寬泛，是指從事某項工作，同時也是這個領域的從業人員，就不僅需要上述專業化的知識、能力和技能等，而且還必須要具備在該領域從業所必須具備的職業操守、行為規范、社會責任等，我們一般將這些東西稱之為職業素養。比如，一個醫生醫學專業水平很高，但收了病人的紅包，就是職業道德有問題，屬于職業化的范疇。
我們目前的教育體系，對職業素養方面的培養與國外相比還是有一定差距的。還是以醫生為例，在西方國家，對臨床醫生的培養，醫學院要求必須大學本科以上才能報考醫學院。學生要有一定的社會閱歷，除了學習醫學方面的專業知識外，學生還必須掌握心理學、社會學等人文關懷方面的知識。因為醫生不僅僅是給人看病，還要與病人溝通交流，要懂得病人的心理。
目前根據我國公務員法的規定，我國公務員主要分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。根據環保領域的特點，我認為，這3種類別的公務員，環保部門都應該有。
一是綜合管理類公務員，主要從事管理工作，涉及政策制定、機關事務管理等，一般是按照領導人才進行培養的。因此要求環保部門綜合管理崗位的公務員，不僅要懂環境保護、污染防治等相關的專業知識和國家相關法律法規和政策，還要掌握管理學和領導學方面的知識和能力，比如如何與其他部門進行協調和溝通、如何與媒體和公眾打交道等。前段時間爆出的紅豆局長就是職業化水平欠缺，不能與公眾進行良好溝通的典型案例。
二是行政執法類，即各級環保部門的監察隊伍。我國這些年的行政體制改革多次強調決策、執行和監督要相互制約和協調。具體到環保部門，執行也就是環境執法。在我看來，這類人員不一定需要很強的專業知識和技能，關鍵的素質能力是依法行政的能力，按照國家的法律法規嚴格執法，做到公正、公平和規范。
三是專業技術類。作為傳統的專業技術部門，這是環保部門的強項，包括環境監測、標準制定等。雖然有些職能已經下放到了各級事業單位，如環境監測等，但由于是統一的財政支出部門，也可以視為大范疇的公務員系統的一部分。這些崗位對人才的專業技術水平要求較高。目前，這3類公務員在公務員法的執行中并沒有完全到位，我認為應該盡快出臺這方面的實施細則。
記者：您認為，環保部門職業化水平相對較低，是由哪些主客觀因素造成的？
劉旭濤：其實，在其他一些行業和部門，也存在著公務員職業化水平不高的問題。主要原因，一是環保部門專業性、政策性非常強，尤其這些年受公眾關注度非常高，而目前環保部門可能存在公務員職業素養跟不上形勢要求的問題。二是這些年政府職能轉變對公務員提出了更新、更高的要求，比如原來可能更多是事前審批職能，現在則要求更多的事中監管、事后案件處理等手段，很多公務員還不習慣、不適應。三是與我國公務員的知識結構和培養方式存在一定的缺陷有一定的關系。
關于紅豆局長，我相信不是在專業方面出了問題，因為“紅豆也能染紅水”、“紅色的水不等于不達標的水”這種話，不僅不應該是環保業內人士說的話，稍微具備一點生活常識的正常人也不應該說這樣的話，恐怕是職業操守方面出了問題。假如讓紅豆局長也喝幾口這種水，恐怕他也不敢喝。
記者：前些年，有些部門的執法曾被人詬病，但近年來執法水平明顯提升，您覺得這些執法部門的成長歷程，有哪些經驗值得環保部門汲取？
劉旭濤：前些年，安全生產事故頻發，遇到事故，安監部門每次都是捂著、蓋著，最后被媒體披露出來，被推到風口浪尖上，非常被動。近些年，安監部門不斷轉變執法方式，扭轉了過去的形象。
這里面就有很多地方值得環保部門借鑒。一方面，加強執法的規范化、標準化。例如，2012年，安全生產監督管理總局出臺了《進一步深化安全執法行政工作的意見》，明確提出，堅持依法履責、有錯必糾、盡職免責。在《意見》中，安監的職責被進一步細化，執法程序規定得很細。也就是說，只要按照法律、規章的要求，按照程序做了，即使出了問題，安監部門也不會再被追責。執法人員的行為操守、在執法中的言行舉止是職業化水平的重要體現。職業化水平提升了，執法效果就大大提升了。
另一方面，提升安全事件的透明度、公眾知曉度。一旦出現了問題，安監部門不要再捂著、蓋著、被媒體追著，而是事件發生后，立刻啟動與媒體和公眾的溝通，第一時間向公眾說明事件的來龍去脈、發展進程。這種做法的變化，公眾都能有所體會。與媒體主動溝通，是主動出擊，可以有所準備。越是捂著、蓋著越被動。這種與媒體和公眾打交道的素質也是職業化的一部分，環保部門這方面亟須加強。
記者：作為傳統執法部門——公安部門，有哪些經驗值得環保部門借鑒？
劉旭濤：2012年我去青島調研，看過青島市公安局的警務管理信息平臺。很多警務工作在這個信息平臺上都能得到全過程的顯示和監控。例如，巡警3人一組，每個人都配有對講機，都帶有GPS定位，每個巡警的巡邏路線都能在信息平臺上即時看到，全程監控。一旦有案件需要處理，其中一位警察就會打開佩戴的紐扣式攝像機進行全程錄像，將案件的處理過程全都記錄下來。在每個派出所，也都安裝有攝像頭，將執法行為記錄下來。在信息平臺上，我們看到一個市民到派出所辦事，結果他不滿意，投訴派出所民警。通過錄像一看，派出所的警察在辦事程序、服務態度方面沒有任何問題，實際上是這個市民有些無理取鬧。這就是一個無效投訴。把工作痕跡保留下來，并且公開透明，其實很多矛盾就能夠及時化解。這是一種社會都能認可的方式。環保部門也應該逐步朝這個方向努力，行為要規范，程序要到位。工作過程要留有痕跡，比如相關照片、文字記錄等應該保留。只有做到行為規范、程序到位、及時回應、公開透明，部門公信力才能逐步樹立。
此外，行為標準規范也是職業化的另一方面體現。我看到青島市公安部門出了幾本圖文并茂的培訓手冊，上面對各個警種的規范用語、行為舉止等都做了明確的規定，必須嚴格執行，警察人手一份。因此，執法人員不一定需要有很豐富的專業知識，不一定要搞什么創新，關鍵是要嚴格依照法律法規辦事。
記者：目前，環保部門的公務員多出自環境及相關專業，專業性強，但職業化水平不足。您認為，環保公務員應該如何提升職業化水平？
劉旭濤：人力資源管理領域有一個崗位勝任力的概念，也就是說要勝任某項工作，必須具備干好這項工作的相關知識、能力、技能以及其他一些特征要素。在國外一般常用的有個KASOC模型：K就是knowledge（知識），A就是 ability（能力），S就是skill（技能），OC就是other character（其他特征）。除了公務員的一些通用性素質能力要求外，不同崗位的公務員，勝任力并不完全一樣。雖然1993年我國推行公務員制度初期，就要求行政機關做職位說明書，在職位說明書中提出對崗位勝任力的要求，但從目前的情況看，執行得并不好�？傮w來看，我國的公務員專業管理水平很低，萬金油式的干部比較多，似乎什么都能做，但什么都做不到位。專業化如果做不好，職業化肯定也做不好。
由于目前我國公務員分類中的專業技術類和行政執法類還未出臺相關細則，因此大多數公務員崗位屬于綜合管理類崗位。對于綜合管理類公務員，主要從事的就是管理工作，未來是往領導崗位上發展的。管理工作簡單講，就是管人和管事。管人，具體到領導就是帶好隊伍，做好溝通協調等工作；管事，就是專注于對業務的管理，強化對各種事務的規范化管理。對綜合管理類崗位公務員的素質能力要求往往是比較全面的，但并不意味著是萬金油，而是要熟知本行業的法律、法規、政策、標準等，同時還要掌握一些通用的管理技能。當然還必須具備良好的職業道德、行為操守等。對于公務員職業化水平的提升，我認為一項基礎性的工作必須要做，就是要建立起公務員職業化標準，不僅要有通用性的標準，而且各行各業都要有自己的職業化標準，這樣公務員的培養才更有針對性。
目前在生態文明建設大背景下，環保部門應該利用好這個契機。轉型必定有陣痛，有不適應，但職業化水平提高了，管理能力、執法能力才會提升，社會認可度才能夠大幅度提升。打鐵還需自身硬，目前大環保的背景下，環保部門只有提高自身素質，用好法律賦予的權力，才能承擔更大的責任，發揮更為重要的作用。
記者：前段時間，我們對環保廳長從哪來、到哪去做了調查，發現一個有趣的現象，以前環保廳長大多來自環保系統，如今，越來越多的環保廳長來自地市黨政一把手，和黨委、政府副秘書長，您覺得這樣的任用安排對提升環保系統的職業化水平是否有積極作用？
劉旭濤：選派從外系統干部到環保系統擔任領導崗位，我們一般講是外行領導內行。究竟是內行領導內行好還是外行領導內行好，并沒有一致的定論。不是說外系統的干部不能到環保系統，外行領導內行，也有一定的優勢。尤其是一些領導崗位，往往需要視野更廣闊、大局意識更強、考慮問題更全面、對外協調能力更強。但外行領導內行肯定也有劣勢，就是對本行業的業務不熟，尤其是環保領域，專業性非常強。因此，系統內外的干部交流，一方面要關注崗位的特點，盡可能考慮個人的專業特長、能力特長，同時交流到新的崗位，一定要注意學習、鉆研業務，以免說外行話，甚至說缺乏基本常識的話。
記者：公眾參與環境制度直接體現了一個國家環境保護水平，要想真正治理環境污染、環境破壞，公眾參與必不可少。您認為環保部門在處理公眾關系上應該如何做到職業化？
劉旭濤：這些年環保問題日益成為全社會共同關注的話題，因為環保也是大家的事情，既不是政府一家的事情，也不是單純某一群體的事情。因此，環保工作需要塑造“社會治理”的理念，加強政府與相關專業組織、公眾、媒體等社會力量的合作和互動。合作和互動，就是雙方本著平等尊重的態度，而不是一方排斥另一方。因此，政府一方面要加強與權威性的環保組織、國際組織的協作，充分利用這些社會組織的資源和公信力。另一方面，政府要主動加強對社會的宣傳教育，普及環保知識，增加環境信息的透明度，減少信息的不對稱性。不僅僅是環保領域，任何政府管理的領域，只有做到與公眾坦誠相待、相互協作、公正透明，才能重獲社會公信力。
