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今日頭條他：有法管，真的沒法辦？
時間：2014-08-21 09:23:00 作者： 來源：中國環境報
基層環保部門對新環保法期望很大的同時，也有些惴惴不安。他們得意于環境監察機構終于有了法律地位，卻又怕沒做好被追責；他們明白按日計罰、查封扣押招招制敵，卻又困惑于怎么用最有效；他們擔心新法堵得住環評“限期補辦”的漏洞，未必堵得住施壓的、說情的上級、親朋；他們知道拘留、追究刑事責任夠猛，可是有求于地方公、檢、法部門的權力，用起來容易打折扣。他們迷茫，希望“上面”能盡快出臺細則，明確執法程序、邊界，以便做到盡職不會被追究責任；他們期待，伴隨著新法的施行，基層環境執法有心無力的局面將從此成為歷史……
新《環保法》第二十四條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。
新法首次明確環境監察機構享有現場檢查權，同時，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業事業單位和其他生產經營者”。
在環境執法中，現場檢查可以督促排污企業事業單位和其他生產經營者，采取措施防治污染、加強管理減少污染物排放等。從這個初衷出發，一方面立法確權，環境監察人員執法挺直了腰桿。另一方面，在劉永濤看來，現場執法還是有些痼疾，甚至是隱憂值得關注。
“在現場檢查時，許多企業存在謊報生產量的情況，這讓基層執法人員頗為惱火。” 劉永濤說，許多排污企業常常以各種理由拒不提供相關資料（如生產記錄）。對于這些企業的排污量不便監測和計量，根據環保部門的解釋，執法人員想通過企業生產情況來核定其排污量。然而這些企業常常以各種理由拒不提供生產記錄。執法人員只能通過對這些企業的相關負責人員采用調查詢問筆錄的形式來確定企業的生產量。
“新法實施后，這種情況肯定會繼續出現。”劉永濤說。另外，條文所指的“必要的資料”的具體范圍有哪些？環保行政機關能否以“拒絕檢查”的理由對當事人進行處罰？如果不能，對類似情況又該如何處理？
劉永濤認為，對于新法尚未明確，但現實執法中存在的執行細則等問題，需要在頂層設計中增加一些配套規定，以確�，F場檢查的執法效果。
新《環保法》第二十五條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
爭取到這一行政強制權，可以說是面對嚴峻環境形勢及環境執法種種困難，各級環保部門、環境科學、環境法學專家及社會公眾呼吁的結果。
但是，有權了卻不知道怎么用， “如何界定‘嚴重污染’？怎樣理解‘造成污染物排放的設施、設備’？”，“可以”怎么說？劉永濤對記者羅列出了一連串疑問。
在環保行政機關查封正在排放污水企業時，如果當時只有在停止生產供電的情況下，企業才能停止產污，環保行政機關可否查封排污企業的生產用電的電閘？如果環保行政機關已對造成污染物排放的設施、設備進行查封后，當事人又擅自把封條撕掉，這又該如何處理？劉永濤說，為了解這方面內容，也請教過工商部門的同志，因為他們在查封扣押方面的經驗比較多。
其實《環境行政處罰辦法》已有規定，查封、暫扣當事人的財物，應當當場清點，開具清單，由調查人員和當事人簽名或者蓋章。查封、暫扣的財物應當妥善保管，嚴禁動用、調換、損毀或者變賣。
劉永濤建議應進一步規范環保行政機關實施查封、扣押行政強制措施，保障環保行政機關依法履行職責，建議環境保護部根據《行政強制法》、《環境保護法》等相關規定，盡快出臺《環保行政機關實施查封、扣押行政強制措施實施辦法》，對環保行政機關實施查封扣押的實施主體、對象、實施程序等問題作出詳細規定，并以部門規章形式出臺。
在一些執法人員眼中，查封、扣押等措施的實施，最大阻力在于環境監察部門的資格。談到環境執法中實施查封扣押的執行主體問題，鄢桂軍說，當前，由于地方環保局人力有限，強制執行往往都由環境監察機構進行，而多數的環境監察機構屬于事業單位，不是行政機關，要依靠環保局委托才能開展行動，可這種授權行為要真正拿到法庭上可能又經不起推敲。另外，環境監察機構在執法過程中受地方保護左右，使執法效果大打折扣。
“必須與公安聯動才起作用，并且盡快對環境監察人員進行培訓。”安徽一位基層環保部門領導表達上述看法。
“只有明確實施辦法，基層環境執法機構查封、扣押時才不至于瞻前顧后�！臂彻疖娬f。
新《環保法》第五十九條規定， 企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。
這一條主要是針對企業持續性的環境違法行為。根據我國現行法律，如果只認定為一個違法行為予以處罰，有違過罰相當的原則；如果認定為多個違法行為予以處罰，又缺乏法律依據。
然而，基層對如何實施按日計罰卻存在困惑。徐敏說，一是怎樣實施，有待細化；二是她所處的廣元市經濟并不發達，開出10萬元環保罰單，就足以讓絕大多數企業難以承受，再開出按日計罰罰單，處罰額度將變得更大。她坦言，在經濟發展任務面前，環境執法壓力很大。
也有執法人員向記者反映，“排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的”的適用范圍，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等違法行為是不是不屬于適用范圍了？“另外，按照新環保法的規定，后續罰款的基礎是按照第一次的罰款。如果有某些違法行為，第一次沒有受到罰款的處罰，是不是就不符合按日計罰的條件？
據了解，重慶、深圳等地，按日計罰的處罰手段已有試點探索的經驗，但全國大多數地區都尚未實施過按日計罰。即便是在試點多年的重慶，也有環保工作人員困惑于什么叫“拒不改正”？對于很多超標因子，部分因子改正總體還超標，到底是看行為、還是看結果？
“沒有細則，按日計罰的執法手段就難以成為斬斷違法排污的利劍，”據環境保護部政研中心高級工程師王彬介紹，國外實施環保按日連續處罰始于40年前。最早對持續性違法行為規定“按日連續處罰”的是美國1970 年的《清潔空氣法》。目前，有幾十個國家和地區實施了按日連續處罰。我國臺灣地區已經出臺了“違反水污染防治法按日連續處罰執行準則”。
資料顯示，重慶自2007年實施按日計罰制度以來，共在69起案件中對違法企業進行了按日計罰，主要集中在無證排污或超證排污領域，個案罰款額最高可達3000多萬元，違法行為改正率大幅提高。
新《環保法》第六十三條規定，企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。
環保部門認為，必須要對有關責任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾，因此新法增加這一條，是對尚未構成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁，為防止濫用，還詳細規定了適用的4種情形。
有執法人員提出疑問：“直接負責的主管人員”的范圍有哪些？“其他直接責任人員”的范圍又有哪些？
劉永濤認為，如果這里所指的“直接負責的主管人員”既包括企業的法定代表人，也包括企業的分管負責人，在實際工作中，如果遇到需要將案件移送公安機關對直接負責的主管人員進行行政拘留的話，是否要將企業的分管負責人和法定代表人同時列入移送名單中？如果企業法人代表常年在外地而不在當地，是否也要將其列入移送名單中？是否可以將主持日常工作的負責人列入移送名單中？
拘留只是手段，并不是最終目的�！拔姨貏e希望環保和公安部門聯合舉辦一些培訓班，讓企業相關人員知道今后如果不守法，將會被行政拘留�！眲⒂罎ㄗh。
新《環保法》第六十九條規定，違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
按照我國的立法慣例和立法技術規范，違法行為構成犯罪、需要追究刑事責任的，統一在刑法中規定，而其他法律僅作銜接性規定即可。因此，這一條關于污染環境罪和非法處置進口的固體廢物罪，刑法和“兩高”司法解釋已有相關規定。
不過，針對環保部門和公、檢、法部門銜接，案件移送，證據保全方面，有關人員還是提出不少問題。
據了解，我國法律解釋制度分為立法解釋、司法解釋和行政解釋，立法解釋的主體是全國人大常委會。一些基層法院的法官認為，全國人大常委會法制工作委員會的解釋既不屬于立法解釋，也不屬于行政解釋，更不屬于司法解釋。所以，在日常工作中，基層法院對全國人大常委會法制工作委員會的解釋不予采納。但是，記者就此說法求證最高法工作人員，得到的答案是“基本遵照執行”。
“環保部門沒有強制權，申請法院來執行強制措施實施起來有難度。”徐敏說，相比起其他部門，環保部門和司法部門聯動協作的起步較晚。
據徐敏介紹，廣元市環境監察人員近日正在集中處理廢機油跨境轉運污染案。在接到群眾投訴后，廣元市環保部門需要司法部門協助辦理，但由于部門之間銜接機制不夠完善，目前執法進度相對較慢�！斑@一耽擱，企業污染環境的時間更長了�！毙烀粽f。
山東省青島市環保部門近日在辦理某企業排放有毒物質案件過程中，公安機關認為必須符合“私設暗管或者利用滲井、深坑、裂隙、溶洞”排放和“有毒物質”兩個條件才能認定涉嫌犯罪。環境執法人員認為企業未經環保審批驗收、企業自行申報登記材料中未申報實際排放了有毒物質的排污口，應屬私設排污口。排污口前段覆蓋土石，其意圖是掩蓋排放有毒物質，規避監管，符合“私設暗管”的認定。但是公安機關要求環保部門必須出示規范性文件、標準等證明此種情形才能認定，目前案件擱置。
“在與公安機關、檢察院研究移交案件時，檢察院方面反復強調環保部門對移交案件的行政執法程序必須合法�！鄙綎|省青島市環境監察支隊趙彭介紹。
“案件擱置可能導致監督部門認為環保部門不及時移交或以罰代移交，進而追究環保工作者的責任。”趙彭認為，亟待解決的問題有，一是明確采樣資質，建議建立監察、監測聯動工作機制，同步實施現場檢查監測。二是明確有關專業名詞的內涵與外延。
新《環保法》第六十一條規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。
這一條重點針對近年建設項目未批先建現象屢禁不止。此前對于未批先建的法律責任只在單行法和行政法規中有規定。新法堵住了現有規定中“限期補辦”的漏洞。
如果碰到企業拒不執行怎么辦？人民法院發出環保禁止令等措施在江蘇省等部分地區試點運用，而行政處罰申請人民法院強制執行，解決了企業對環境行政處罰置之不理的情況，但這些手段最終能夠執行的案例卻不多。
據了解，福建省南平市延平區人民法院近日對申請執行人南平市環境保護局，申請對建甌市金峰氣體有限公司不認真履行環境違法行政處罰一案，依法作出行政裁定予以強制執行。
在與南平市基層環保人員交談中了解到，一些縣（市）環保部門遇到一些企業對環保行政處罰決定拖而不理，讓環保部門百般無奈，地方人民法院人員少、怕麻煩，有的基層環保部門甚至不知如何申請，需要提交什么材料等等，使得一些行政處罰案件不能及時完結。
南平市基層執法人員提出，向法院申請強制執行的程序不夠明確。這位執法人員問道，環保部門申請法院強制執行行政案件應具備那些條件？環保部門申請法院強制執行應當提交那些材料？申請強制執行，環保和法院工作銜接需要解決哪些問題？
而在江蘇省射陽縣環保局工作的周佩德也表示了同樣的觀點。他分析說，目前，射陽的法院強制執行率連30%都不到，涉及到環保案件的強制執行率則更低了。周佩德看來，執行力度低的原因是多方面的，完善環保部門和司法部門的銜接機制是當務之急。
另外，甚至是環保部門內部，對這一條文也有分歧。例如，對于“責令停止建設”問題，有地方環保局環評部門工作人員向記者反映，這個行政處罰命令究竟應該誰下誰執行？是環保行政機關？ 還是委托的監察機構？
新《環保法》第六十五條規定，環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。
本條是關于環境服務機構與污染者承擔連帶責任的規定。全國人大法工委行政法室主任袁杰在解讀這一條款時指出，這個問題在調研時收集到了相當多的意見。這條規定相當于要求上述機構不僅需接受法律規定的處罰，還要額外承擔民事責任，是一條比較嚴格的規定。
浙江臺州臨海市環保局宣教法制科楊金國反映，目前大部分企業是位于各個工業園區內，園區建立了集中式的污水處理廠。企業將初步處理后達到納管標準的廢水排入污水管網，進而由污水處理廠進一步處理。在這種情況下，如有企業將含有重金屬的廢水（超標3倍以上）排入污水管網，是否應追究其刑事責任呢？
中國政法大學副教授胡靜認為，對于園區內和園區外的問題值得研究，這涉及到新法，提供環境服務的社會第三方和排污者的連帶責任問題，園區設施可視為社會第三方。連帶責任是民事責任連帶還是行政責任連帶？都是有待厘清的問題。
新《環保法》第六十條明確，企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。
據介紹，以往企業利用限期治理，作為超標排污“護身符”的現象飽受詬病。新法修改后，限期治理期間將不準超標，如果超標，將綜合運用按日計罰等手段，迫使企業自行治理。
對此，遼寧省大連市環境監察支隊淮路楓認為，限期治理若想發揮作用，一是實施細則必須要明確治理時間；二是限期治理后仍超標排污的，要從嚴從重處理。
由于責令停業、關閉是非常嚴厲的處罰措施，決定著企業的生殺大權，應當慎之又慎，所以責令停業、關閉的應當報有批準權的人民政府批準。對于報請人民政府批準，淮路楓表示些許擔憂，他認為之所以要詳細規定限期治理配套細則，就是為了防止一些不作為部門變相為違法行為打“保護傘”的問題。
據了解，早在2009年，《限期治理管理辦法（試行）》中已規定，環境保護行政主管部門應當根據完成限期治理任務的實際需要，合理確定限期治理期限。限期治理期限最長不得超過1年。但完全由于不可抗力的原因，導致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務的除外。環境保護行政主管部門不得通過重復下達限期治理決定等方式，變相延長限期治理期限。
對于即將施行的新法，且聽聽基層環保工作者怎么說
史上最嚴最難實施
對于史上最嚴的環保法即將實施，環境執法部門寄予了很高的希望�！彼拇ㄊV元市環境監察支隊副支隊長徐敏心里惦記著，“明年，新法實施，這些嚴厲措施就能落實到執法工作中了。”
作為一名在環保監察崗位奮戰了十余年的同志，徐敏格外關注新法實施。
“新法和單行法有沖突，配套細則規定尚未出臺，有些條文規定得比較宏觀，基層人員少工作壓力大。”這些都是徐敏認為新法落地難的理由，所以她提到，新法“史上最嚴也是實施最難”。
吉林省德惠市環保局行政審批辦公室工作人員鄢桂軍說：新環保法可以說更嚴厲，制度也更完善，但因為涉及到眾多部門的利益，致其難以實施也是一個不爭的事實。
“新法的嚴格執行，需要有嚴密制度、嚴加落實、嚴格監督和嚴肅追究來做保證。由于新法是粗線條的綜合性法律，過于原則化，所以當前首要的任務是制定好配套細則。另外，還要盡快修訂大氣污染防治法和水污染防治法、制定土壤污染防治法等配套的專項法律。”鄢桂軍告訴記者。
受“夾板氣”更多了
新法的通過及實施，將對地方環保部門執法工作提出嚴峻挑戰。有人預見，在現實工作中，環保部門往往不能也不敢嚴格執法，之所以如此，主要原因在于地方黨委和地方政府時常進行干預。因此，環保部門受“夾板氣”的現象也必將越來越明顯。
江蘇省射陽縣環保局的周佩德也發表了類似的看法，嚴格執行新法也許會讓環境執法部門陷入兩難境地。嚴格執法會造成那些仍在拼命追究經濟發展的地方政府對環保部門不滿，導致政府主要領導或許會突破生態紅線，違法發展經濟，而這種環境風險要求各級環保部門承擔，地方保護主義也將更加隱蔽。
對此，鄢桂軍認為，受我國國情的限制，環境保護的首要責任在于政府�？v觀國內的很多污染事件可見，政府部門不作為是最大的根源。只有想辦法讓地方政府真正來抓環保工作，而不是只抓經濟，我國的環境執法才能大大好轉。
基層執法力量待加強
“現在基層監察執法工作者能夠獨擋一面的并不多�！奔幢阌兄�25年的環境監察工作經歷，四川省通江縣環境監察大隊副隊長劉永濤對新法即將實施還是感到了較大的工作壓力。
“再好的法律也在于落實，在落實中體現效果。”周佩德說，目前，環保部門的執法力量呈現倒金字塔結構，中央和省級力量較為雄厚，而到市、縣、鄉這一層級，其力量卻越來越薄弱，甚至有的縣級環保局能夠保障日常執法的工作人員只有一至兩人，有的鄉鎮則根本沒有任何執法力量。
江蘇省泰州市環保局法規處處長裴甸昶和淮安市環境監測中心站站長朱群都認為，基層尤其是區縣一級執法力量薄弱，環保部門必須充分做好準備。朱群說：“目前行政權力正在下放轉移，基層環保部門人力、物力、財力有限，是否有能力來承接這些下放轉移的權力。這需要進行頂層設計加以保障”。
“面對新法即將實施，希望今后環境監察部門強硬一些，環境執法人員編制更多一些�！毙烀艚ㄗh。
或許，面對新法的實施，有些地方有些人還處在較為被動的狀態。在等著國家出臺配套規定實施細則，或等著其他地方出現實施范本，但更多的基層一線環保工作人員還是在積極地學新法，想辦法用好新法。
