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日本：對水污染的預防與控制 多方合作治水務
時間：2014-08-05 09:10:00 作者： 來源：學習時報
1950年，日本水俁灣附近的一個化肥廠將大量含有有機汞的廢水排入水俁灣，造成水俁灣和新縣阿賀野川下游283人汞中毒，其中60人死亡。1955—1972年期間，日本富山縣神通川流域的工廠排放未經適當處理的含鎘廢水，造成當地130人因鎘中毒患上名為“痛痛病”的怪病，其中81人死亡。日本兩次震驚世界的水污染事件，使得日本政府不得不重視對水污染的預防與控制。
日本政府很早就開始通過制定相關法律法規來對水資源進行管理，尤其在震驚世界的“水俁病”與“痛痛病”發生之后，日本政府更加注重水資源法律法規的制定、頒布與實施。如《水源地域對策特別措施法》《河川法》《工業用水法》等一系列法律法規，涵蓋了水資源管理的方方面面，全面制約和規范全國的水事活動。其中《水資源開發促進法》是日本的水資源管理法律體系的龍頭，主要從規劃角度來明確有關水資源綜合開發利用合理化的重要事項；《公害對策基本法》與《水污染防治法》對水質環境標準、排污標準和違法處罰標準做了明確具體的規定。值得一提的是，1978年制定的有關工業廢水的條例，很好地限制了工業廢水大量排入河流與湖泊，在此之后，由于鎘和氰化物等有機物所造成的水質污染基本徹底消失（“痛痛病”屬于鎘中毒事件）。
日本歷來注重對水資源的利用進行長遠的統一規劃，致力于實現城市水資源開發、利用與管理的可持續發展。早期的規劃著重于河川水量的分配、調度，后來的規劃著重于確保水質。水資源規劃分為基本規劃和全國規劃兩個層次，基本規劃在先，全國規劃在后。第一，水系基本規劃�；疽巹澥加�1962年制定的《水資源開發促進法》，該法規定，凡是在產業發展和城市人口增加迅速、需要制定緊急用水對策的區域，作為該區域主要供水水源的河流水系將被指定為“水資源開發水系”，并對該水系制定水資源開發基本規劃，規劃內容包括各部門用水量的預測及供給目標，需興建設施的基本情況，以及其他有關水資源綜合開發利用合理化的重要事項等。第二，全國綜合規劃。日本的全國規劃主要是《全國水資源綜合規劃》，內容包括與水資源的開發、利用、管理和保護有關的中長期規劃，以及對全國水需求的長期預測�！度珖Y源綜合規劃》是一個長期的動態的規劃，在不同的規劃年度具有不同的重點內容。1999年完成的《全國水資源綜合規劃（水規劃21）》，規劃年度為2010—2015年，主要提出了建立可持續用水系統、保護和改善水環境以及復興和促進水文化、提高公眾參與水平等三個基本目標，更強調水資源的高效利用。
20世紀50年代到70年代，是日本高速發展的時期，為了滿足工業發展對水的需要，日本修建了許多大型水利工程，對水進行儲存和調用，同時大力開發諸如地下水等其他水源，但總體理念是“輕節流、輕治污”與“先污染、后治理”，為此，日本政府付出了慘痛的代價。以“水俁病”和“痛痛病”為轉折點，日本政府轉變思路，從先污染后治理開始逐步轉向事前防治和源頭保護。第一，通過科學合理的總量消減計劃控制總量的排放，對人口和產業集中的區域，以及大范圍向封閉性水域（湖泊、內灣、內海）排放大量生活污水或產業污水的地區，引入排水總量控制制度，制定污染物總量削減基本方針以及各污染源分解削減目標量。第二，全面推廣污水處理新技術，大力發展污水處理產業。為了應對廢水處理技術的迫切需要，日本政府聯合許多大公司共同投資，進行了為期6年的“水復興90年規劃”科研項目，不僅幫助許多企業建立了廢水處理技術系統，而且開發了一種膜技術與生物反應器相結合處理工業和城市污水的技術，直接推動了膜生物反應器在污水處理中的應用。目前，膜法水處理技術仍是污水處理最經濟的方法之一。第三，建立水權制度，實現政府調控與市場引導。在日本，水權的取得遵循“占有優先”的原則，河川上下游、左右岸、地區之間以及農業、工業、市政、水電等部門之間，各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權，同時擁有不同的排污權，通過水權交易市場實現水資源的優化配置和高效利用。此外，政府還會根據實際情況在引水量上進行控制和協調，如為了保證河水在自然循環中的凈化能力，規定只有在河水超過河流正常流量時才可取用；在干旱來臨時，優先引水權要經過當地用水協調委員會的協商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面等。
日本水資源管理以“治水與用水分離，多龍管水”為主要特點，由多個政府部門和組織共同完成，并沒有統一的水資源管理機構。為了便于對水資源的統一綜合管理，2001年日本將原來的環境廳、國土廳、厚生省、農林水產省、通商產業省以及建設省等6個水資源管理部級機構調整為環境省、國土交通省、厚生勞動省、經濟產業省和農林水產省等5個。其中國土交通省負責治水，包括制定水資源開發與管理政策、水法律、庫區發展及水供求計劃、水資源開發基本規劃、河流超大型堤防、水壩等的建設管理等；環境省負責治污，即從事水質與環境保護工作，包括制定與實施環境標準、水污染控制法及飲用水源水質保護特別措施法等。用水則根據用途不同分別由厚生勞動省、經濟產業省和農林水產省負責。其中厚生勞動省負責居民生活用水供應管理，包括供水法和公共供水水源地水質保護法律的制定與實施等；農林水產省負責農業用水供應，水源保護區森林保育等；經濟產業省負責工業供水和水力發電事項，包括工業用水法和工業供水事務法的制定與實施。5個部級機構依靠法律緊密地聯系起來，按照法律賦予的權限對水資源進行依法管理，各司其職，銜接配合，既分工合作、又相互制衡，在分別承擔各自領域內的具體職責的同時，通過省際聯席會等形式加強交流與協作，進行水資源的綜合管理并制定水資源相關的綜合性政策，形成了分工合作又全面統一的水務管理體制。地方級的都、道、府、縣也設有相應的水務管理機構。
