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地方保護困擾 跨區域污染糾紛協調難題待解
時間：2014-07-24 09:24:19 作者： 來源：中國環境報
近年來，各行政區域之間跨界污染糾紛增加，特別是流域跨界水污染糾紛頻發。一旦這類污染發生，不僅影響生產，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發上下游之間的矛盾。
跨界污染糾紛屢屢成為治理者的一大考驗。處置跨界污染糾紛，在行政管理、法律規定、司法保障上存在壁壘，亟待突破。
日前，我國第一個專屬管轄環境案件的法庭——貴陽清鎮市人民法院生態保護法庭，正式受理貴州省首例跨區域環境公益訴訟案件。
設置跨區域審判機構打破地方阻礙，創新環境司法體制已經迫在眉睫。當前，環境污染、資源枯竭及生態惡化等問題愈演愈烈，清鎮市環保法庭對跨區域環境公益訴訟的受理，已成為我國司法實踐中跨區域的環境案件從上級法院指定管轄向專屬管轄發展的一個發端。
本案原告中華環保聯合會訴稱，一段時期以來，被告安順市宏盛化工有限公司周邊的居民發現被告經常隨意排放工業廢水。居民們指控被告排放廢水超標，影響周邊居民生產、生活和自然環境，并多次向原告投訴。
經中華環保聯合會派員實地走訪，并對被告排污口處所排污水取樣送檢，檢驗結果超過國家相關標準。被告公司排放的超出標準范圍的工業廢水不但對周邊農戶的生產生活造成影響，廢水最終排入水體后，可導致魚類及其他水生動植物死亡或發生變異。更嚴重的是，這些廢水將對下游邢江河，尤其是貴陽市的水源地紅楓湖產生污染，可能會嚴重影響貴陽市廣大群眾的安全與健康。
依照《民事訴訟法》第五十五條，中華環保聯合會向清鎮市人民法院生態保護法庭提起了環境公益訴訟。
據清鎮市法院生態保護法庭庭長羅光黔介紹，法庭法官已經到貴州省安順市宏盛化工有限公司，送達了中華環保聯合會對宏盛化工有限公司超標排污而提起的水污染責任糾紛環境公益訴訟訴狀，并對宏盛化工有限公司排污情況進行證據保全。
“由于生態系統是不可分割的，水、空氣等環境因素具有流動性，而目前環境監管、資源利用是以行政區劃為界限，行政權力配置與生態系統相割裂的沖突，導致跨行政區劃污染問題不易得到有效解決�！弊罡呷嗣穹ㄔ涵h境資源審判庭首任庭長鄭學林說。
《民事訴訟法》第五十五條確立了公益訴訟制度。新修訂的《環境保護法》第五十八條對環境公益訴訟做了進一步明確。但這兩部法律只是解決了環境公益訴訟的原告資格問題，并沒有解決訴訟案件的管轄，以及審理程序是否適用特別規定等問題。
目前，根據《民事訴訟法》關于指定管轄的規定，在同一省行政區域內的跨區域環境案件，只能由各高院指定管轄；如涉及跨省的環境案件，則須由最高人民法院指定管轄。清鎮市環保法庭得以受理跨區域的環境公益訴訟案件，即是通過省高院的指定管轄來實現的。
昆明市中級人民法院的環保法庭以及無錫市中級人民法院的環保法庭，其設立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯系，包含了對跨行政區域的環境案件統一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區域特色未能彰顯。
貴州省高級人民法院近日發文，要求根據貴州省生態環境保護功能區劃，在全國率先實行分區域對環保行政、民事案件集中專屬管轄。根據文件，貴陽、安順、貴安3地的環境民事、行政案件集中交由清鎮市人民法院生態保護法庭管轄。可以說，此舉是我國地方司法部門對省內跨行政區域環境訴訟的專屬管轄問題作出的嘗試性回應。
目前，全國多個省已設立專門環保法庭。探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件集中管轄，有效審理跨行政區劃污染案件，這已成為業內人士的共識。
《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》日前發布。《意見》第十八條指出，逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。
北京大學教授汪勁認為，可選取具有地域特點或者經濟發展特點、環境問題特點的中院，采取指定管轄方式設立環保法庭。要研究跨地域的專屬管轄，特別是在當前水危機、水污染嚴重背景下，對流域和水資源保護應當加強。
“應根據環境跨區域、跨流域特點，設立環境資源專門審判機構，從而打破地方審判環境資源類案件遇到的阻礙。”中國政法大學教授王燦發說。
◆胡靜 李愛迪
流域跨界污染糾紛是指同一流域流經不同行政邊界時，在邊界處由于跨界污染而引起的利益沖突問題。我國現有的政府間流域跨界污染糾紛調處機制運作效果并不理想。
流域跨界污染發生以后，流域管理機構缺乏足夠的權威對上游政府進行懲罰。下游政府只能通過協調的方式要求上游政府降低污染水平，但協調往往以失敗告終。下游地區處于天然不利的地位，缺乏和上游地區進行協商的砝碼，需要相對有利的調處前提和權威的調處機構。
解決政府間糾紛的手段分為行政手段和法律手段。兩者的本質區別在于，行政手段排斥司法途徑，法律手段不排斥司法途徑。我國現有關于政府間流域跨界污染糾紛的調處機制僅僅局限在行政體系內部，排斥法律手段。
筆者認為，針對流域跨界污染糾紛，現實可行的做法是將政府作為當事人，將相關政府作為對同一流域擁有利益的主體，對流域污染形成制約。
跨界污染必然在流域上下游之間產生污染糾紛。污染發生在本行政轄區內，有可能作為提高經濟發展的副產品被接受。污染發生在本轄區外，污染行為發生地政府缺乏管理的積極性，而受害地區對于污染源沒有實施管理的權力。
地方保護主義往往被認為是我國環境惡化的罪魁禍首。目前，“分灶吃飯”的財政體制或分成辦法加劇和放大了地方保護主義傾向。
政府間流域跨界糾紛的調處不宜由行政手段壟斷，應當引入法律調處機制。
首先，政府間流域污染糾紛和民事糾紛有共性。企業造成侵權要承擔相應的民事責任。地方政府造成其他地方環境損害也需要承擔相應責任。
第二，政府間流域污染糾紛的專業性不足以排除司法審查。按照傳統法學原理，司法審查對行政機關的決定不進行合理性審查，而只進行合法性審查，將合理性判斷留給行政機關。筆者認為，地方政府利益的專業性色彩相對淡化，并不需要借助行政機關在專業知識方面的優勢，而令政府間流域糾紛調處成為行政機關的自留地。
第三，法律手段符合正當程序原則。正當程序原則用于約束行政機關的情形下，要求事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。行政手段將政府間流域糾紛的調處權力賦予行政機關，且不受司法審查，這必然導致權力尋租，權力的壟斷也必然導致對地方政府利益的恣意侵害。
第四，政府間協商需要法律保障。我國在流域跨界污染的調處上偏重中央集中規制，在糾紛調處上也強調行政協調和處理。需要開放其他解決之道，在行政機制之外，探索新型的調處機制，而協商必然呼喚法律保障。
第五，法律手段的公開性有利于形成規范流域相關各方對流域開發利用程度的規則。法律裁判的結論需要縝密論證作為支撐，這些公開的論證理由有利于形成對當事人有約束力的規則。
（作者分別為中國政法大學民商經濟法學院副教授、研究生）
在我國現有立法中，關于政府間流域跨界污染的法條主要包括兩部分內容。
第一是有關流域水污染防治規劃和交界斷面水質標準等的規定。
《水污染防治法》第十五條規定，防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃。
《水污染防治法》第十二條規定，國務院環境保護主管部門會同國務院水行政主管部門和有關省、自治區、直轄市人民政府，可以根據國家確定的重要江河、湖泊流域水體的使用功能以及有關地區的經濟、技術條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環境質量標準，報國務院批準后施行。
《水污染防治法》第二十六條規定，國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構負責監測其所在流域的省界水體的水環境質量狀況，并將監測結果及時報國務院環境保護主管部門和國務院水行政主管部門；有經國務院批準成立的流域水資源保護領導機構的，應當將監測結果及時報告流域水資源保護領導機構。
2011年出臺的《太湖流域管理條例》第四十九條，雖然規定了上下游之間的補償，但沒有對因補償產生的糾紛如何加以調處進行規定。
第二是跨界域的水污染糾紛解決。
我國有關立法對于流域跨界水污染糾紛規定了兩種調處機制。
第一種是有關地方政府協商解決，協商不成的由其共同的上級人民政府協調解決。
《水污染防治法》第二十八條規定，跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決。
作為流域跨界污染地方立法的代表的《江蘇省長江水污染防治條例》第二十條也規定，對因相鄰行政區域出境水質達不到水質控制目標而發生的環境糾紛，有關地方人民政府應當共同協商解決；協商不成的，由共同的上一級人民政府協調解決。
第二種是流域管理機構協調處理。
《淮河流域水污染防治暫行條例》第二十八條規定，淮河流域省際水污染糾紛，淮河流域水資源保護領導小組辦公室進行調查、監測，提出解決方案，報領導小組協調處理。這兩種機制都強調糾紛當事人即地方政府之間協商和上級行政機關的處理。
