萊茵河流域污染治理對我國流域管理的經驗借鑒

時間：2014-06-25 09:26:29 作者： 　來源：光明日報

自20世紀90年代開始，我國以“三河三湖”（淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池）、三峽庫區、南水北調沿線等流域為重點，開展流域水污染防治工作。20多年過去了，水質狀況并沒有從根本上得到改善，我國流域水污染形勢依然嚴峻，流域水污染治理仍然任重道遠。萊茵河被稱為德國的父親河，半個世紀前曾經在理論上死去，成為生物學意義上的“死亡之河”。如今，萊茵河“死而復生”，它經歷了怎樣的治理過程？對我國當下的流域管理又有哪些有益的借鑒？

萊茵河流域相關情況及其治理

萊茵河這條“映照著整個歐洲歷史和文明的輝煌與自豪的驕傲之河”從18世紀中期開始出現環境問題。20世紀50年代，萊茵河水資源環境進一步惡化。到了70年代，伴隨著德國工農業的高速發展，人口數量激增，城市化步伐加快，萊茵河的生態災難也達到頂峰。大量沒有經過處理的工業廢水排入河中，河水中溶解氧含量極低，萊茵河基本喪失自凈能力。

“生存還是死亡？”德國政府痛定思痛，決心開展萊茵河流域治理。1987年，開始實施旨在保護萊茵河的“萊茵河2000行動計劃”，萊茵河流域的生態環境出現改善；1992年，萊茵河所有污染物實現了50%以上消減率的目標，部分污染物排放減少了90%。作為治理效果試金石的“鮭魚2000行動計劃”效果顯著：1990年，鮭魚出現在萊茵河支流；1994年，鮭魚魚卵在同河段被發現。2003年，河水基本清澈。水中溶解氧飽和度達到90%以上，氮、磷等營養物質和非點源污染實現有效控制，河水富營養化明顯改善，水體中氯化物顯著下降，重金屬濃度控制在較低水平。萊茵河“死而復生”。

德國對萊茵河流域治理的經驗

從立法的角度看，德國對萊茵河的治理體現了德國環保立法的三項原則。

風險預防原則。在德國現行環境法規中，風險預防是一項最基本的原則，其核心內容被表述為“社會應當通過認真提前規劃和阻止潛在的有害行為來尋求避免對環境的破壞”。例如，德國在1975年制定了《洗滌劑和清潔劑法規》，規定了磷酸鹽的最大值，又于1990年對含磷洗滌劑加以明文禁止，有效避免了含磷洗滌劑和化肥的過量使用，遏制了萊茵河的富營養化趨勢。

污染支付原則。德國最早提出“誰污染誰買單”的主張，通過充分運用經濟手段，來保證環保法規的法律效力，因為對于流域管理中的外部不經濟問題，法律化的經濟手段最為有效。德國在1976年制定了《污水收費法》，向排污者征收污水費，對排污企業征收生態保護稅，用以建設污水處理工程。同時，相關法規令污染企業得不到銀行貸款，企業聲譽和形象也會受到影響，這就促使企業不得不重視環境利益。

廣泛合作原則。環境管理涉及每一個人的利益，理所當然需要公眾的廣泛參與，以使環保政策得到普遍的認同和執行。德國在1994年頒布了《環境信息法》，規定了公眾參與的詳細的途徑、方法和程序，在立法上保證公眾享有參與和監督的權力。公眾參與水資源利用、保護的途徑包括聽證會制度、顧問委員制度以及通過媒體或互聯網獲取監測報告等公開信息，這就保證了流域管理措施能夠切實符合廣大公眾的利益。公眾環保意識高漲，以各自不同的方式自動自覺地保護萊茵河，成為對流域立體化管理的重要組成部分。

審視我國環保立法秉持的五項原則，即“同步協調發展，預防為主、防治結合，全面規劃和綜合決策，誰污染誰治理，地方政府對轄區環境治理負主要責任”。比較起來，德國環保立法的“風險預防原則”和“污染支付原則”基本類似于我國的“預防為主，防治結合”和“誰污染誰治理”原則。而最具特點的“廣泛合作原則”，在我國相關環保法規中卻沒有明確提出。由此可見，德國更強調和重視環保政策的公開及公眾的廣泛參與，而我國的環境保護主要由政府職能部門推動，強調自上而下進行。

萊茵河流域治理經驗對我國流域管理的啟示

充分保障公眾的知情權。我國應制定相關信息公開法律，為公眾參與進一步提供法律依據。政府職能部門有義務定期公布關于水資源保護的各項政策法規及職責履行情況，接受公眾的監督和質詢。公眾只有及時而全面了解了水資源實際狀況，才能更加積極主動地參與到水資源保護行動當中。

強化環境影響評價中的公眾話語權。我國《水污染防治法》規定，“環境影響報告書應有建設項目所在單位和居民的意見”。實踐表明，立法需要進一步明確公眾參與的途徑、方法和程序，強化公眾所表達意見的法律效力及對意見的處理，尤其要重視發揮專家、社會團體的作用，特別是汲取有利害關系當事人的意見，力爭建設項目同時兼顧到經濟、社會和生態效益。

將環保自力救濟行為法制化。在通常情況下，被污染者會行使包括停止請求權在內的公力救濟方式，以制止污染者的污染行為。如果公力救濟未能奏效，被污染者就應該有權依法行使自力救濟，通過適當方式施以適當強力以迫使污染者污染行為的停止，從而保護環境權益。

完善環境公益訴訟制度。由于我國現行法律關于公益訴訟缺少相關規定，導致公益訴訟在司法實踐中往往投訴無門。應該對日益增多的環境公益訴訟予以支持和鼓勵，這是保證公眾參與權利實現的最好形式。取消環境公益訴訟主體必須與案件有直接利害關系的限制，保障所有與案件有直接或間接利害關系的公民以及法人或其他組織都享有環境訴訟權和索賠權。擁有了訴訟權和索賠權，公眾才有動力參與環境保護行動，從而形成對政府機構的制衡。