歐盟：構建水污染控制協調機制應對水污染事件

時間：2014-05-19 09:41:15 作者：游志斌 　來源：學習時報

1986年11月1日，位于萊茵河沿岸瑞士巴塞爾的山度士（Sandos）化工廠發生爆炸事故，在撲救過程中，至少1萬噸含有機汞化合物、殺蟲劑、除草劑等有毒物質的水進入了萊茵河，并沿萊茵河而下流經6個國家，約900公里后，最終進入了波羅的海。這次泄漏造成的經濟損失約為1億瑞士法郎，流經水域的魚類和水鳥遭受了滅頂之災。這起事故主要是由于在火災中應對其次生災害風險考慮不足，特別是缺乏包括圍堤、火災報警器、消防水回收等阻止化學物質進入水體的系統性防護措施而造成的。相關國家在深刻總結此次教訓的基礎上，修訂了《塞維索II法令》，簽訂了《巴塞爾公約》《萊茵河保護公約》，這次事件成為歐洲地區水污染控制的重要分水嶺。

建立水污染預防和控制的法律體系

此次事件后，建立控制水污染的管理制度體系在歐共體被提上日程。1988年在法蘭克福舉行的關于水安全部長級會議，檢討了當時的法令，并確認了改進水資源保護的優先性措施，使得歐共體在水資源方面的立法工作得到空前加強。1991年出臺的《城市廢水處理指令》，進一步明確了對廢水處理的嚴格規定，同年出臺的《硝酸鹽指令》，規定了要控制來自農業的硝酸鹽對水體造成的污染。另外，1998年11月出臺了《新的飲用水指令》，強化了飲用水標準。1996年通過的《綜合污染預防和控制指令》（IPPC），旨在控制來自大型工業設施造成的水污染。

世紀之交，歐盟強調，“我們要應對新千年最大的挑戰之——水的保護”。歐洲理事會和歐盟議會于2000年10月23日簽署了《歐盟水框架指令》（WFD），該指令作為歐盟水環境保護與管理方面的基礎性法規，整合了原有的相關法規，搭建了歐盟地區水資源管理的全新框架，是歐盟在水資源領域頒布的最重要指令。同時，指令規定了監督監測、運行監測和調查監測等監測模式，其中監督監測主要承擔常規監測；運行監測主要針對的是不達標或存在環境風險的水體；調查監測主要根據某一特定需求而展開的。

另外，歐盟建立了財政補償、執法費用征收等一系列配套制度。歐盟在相關的法律法規中強化了“污染者付費原則”，即在事故發生時，污染者有責任承擔清理和賠償費用。比如，在英國，根據《重大事故危害控制法規》（COMAH），注冊登記場所的經營者要支付管理機構（如環境署、衛生和安全執行局等）除了提供參照法律執行的建議外，在事故現場工作的費用；除了實際清理費用外，檢查人員用于評估申請或事故調查的費用也會要求企業支付。另外，歐盟范圍內的企業一般都有涵蓋環境、健康和安全事故的保險，并依據企業的危險性和風險管理水平來確定保險費數額，從而促進企業加強自身安全管理。

構建突發水污染事件預防和控制管理體系

目前，為應對突發水污染事件，歐盟逐步建立了綜合安全風險評估、應急規劃、應急準備制度、信息管理系統等完整的預防和控制管理體系。具體包括以下幾方面。

加強綜合安全風險評估。加強綜合安全風險評估能夠促使企業和權威機構能識別、消除或最大限度降低水污染事故風險。在歐盟范圍內，企業按照其潛在的危險性進行分類，具有高危險性的企業在取得生產許可證之前必須制定重大事故及其預防對策（MAPP）和安全管理體系，識別對環境或人類安全可能造成影響的潛在的事故類型，并確定相應的應急措施；同時，開展風險評估也是制定公共安全規劃和應急計劃的前提。

制定專門的應急計劃或方案。歐盟強調，“制定應急計劃對于確保在突發事件發生時擁有適當的資源、技術和程序十分重要”。歐盟范圍內的企業、地方政府、區域和國家層次都按規定編制和定期評估應急計劃。企業在運行前應急計劃必須獲得批準，并定期對計劃進行評估。一般來講，至少每5年，或者一旦企業情況發生變化時，必須對應急計劃重新進行審查。相應地，促使企業的管理者制定并采取預防和控制突發水污染事故的措施。

加強應急準備工作。歐盟認為，通過加強應急準備來提升應急人員和組織機構應對水污染事故的能力非常重要，特別是，專門的訓練、裝備器材的準備和定期演習，以及跨界的溝通交流，都是做好應急準備工作必不可少的因素。最近幾年，歐盟專門建立了應對水污染的應急響應模塊，增強其響應的規范性和整體效率。

安全管理審查制度。歐盟環境管理部門等權威機構要審查應急計劃是否適當，并確保當事件超出企業控制能力時有足夠的資源用于應急。這些監管機構還要對企業進行定期檢查，以確定情況是否已發生變化，以及有關安排是否仍然合理，并熟悉企業的有關情況。

建立化學品信息管理系統。歐盟通過化學品名錄管理系統可追蹤化學品（特別是有毒化學品）的制造和流通過程，同時清楚地標明化學品對人體和環境的影響，該系統還可為應急響應工作提供必要的信息。

構建水污染控制的協調機制

歐盟強調，“清晰的指揮和部門協作鏈是做出協調一致和層次分明的應急響應措施的基礎，這樣，在事故發生時可以迅速做出評估和響應，并適時將應對行動上升到區域和國家層次”。歐盟特別注意在以下方面的協調機制建設。

建立日常管理基礎上的有效聯動機制。歐盟認為，多部門和跨地區的合作是有效應對突發事件的重要組成部分。對突發水污染事件的有效應對關鍵在于通過眾多職能部門的協調努力最大限度地采取預防措施，并在事故發生時做出及時響應。比如，歐盟內部，有的地方環境署以及衛生和安全執行局往往被指定為審批高危險場所應急計劃的權威機構，以保證能識別、清除或最大限度減少所有健康、安全和環境方面的風險，并且擬訂適當的計劃來盡可能降低和緩解任何潛在事故所帶來影響。在事故發生時，他們必須能隨時向警察局和消防部門提供技術建議，以及監測排放造成的影響。除了根據當地情況開展的地方應急措施外，還有事故升級協調制度，以確保隨著事故大小和影響的不同，能在區域和國家層次上對相應的水污染應急處置進行協調。

建立信息溝通機制。歐盟認為，“建立公共信息系統是應對突發水污染事件的關鍵機制”。比如，在公眾參與領域，歐盟專門制定了《奧爾胡斯協定》和《關于公眾獲得環境信息的指導方針》文件�！秺W爾胡斯協定》對公眾參與做了界定，即“為了保證包括水用戶在內的公眾參與流域管理計劃的制定和更新，有必要提供有關計劃措施的適當信息，報告實施進度，以便在最終決定采取必要的措施之前使公眾參與”。2003年制定的《關于公眾獲得環境信息的指導方針》，進一步強化了歐盟有關環境信息公開的現有政策原則和信息溝通機制。

加強流域圈的一體化的協調管理。歐盟認為，“水管理的最佳模式是根據自然地理流域和水文單元，而不是根據行政或政治邊界”。在歐洲，穿越多個國家的河流都成立了國際性流域委員會，通常有關國家都會參與到委員會里來，共同制定各種制度來防止河流污染，同時在突發事件發生時盡早向所有國家發出預警。比如，由法國、德國、盧森堡、荷蘭、瑞士和歐盟共同簽署的公約賦予了萊茵河委員會在監測和保護水質方面的實質性權力，避免、減少或消除污染排放以及預防工業事故，以維護和改善萊茵河水質，同時還要進行整體的、全程的、全方位的協調保護措施。