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環境立法困境的破解之道
時間：2014-03-18 10:45:21 作者： 來源：中國石油報
編者按：
當我們癡迷于改革開放35年GDP年均增速9.8%、人均GDP增長16倍的成就時，也許應該冷靜一下，想想追求GDP的初衷：社會和諧、人民幸福、中華民族偉大復興�；叵肫疬@些，我們才能徹底看清環境立法的中國式困境，才能深刻理解全面深化改革的必要性與必然性，真正找到通往中國夢的復興之路——
根據3月9日提交大會審議的全國人大常委會工作報告，《中華人民共和國環境保護法》（簡稱《環保法》）的修訂被列入全國人大2014年的立法計劃。
環境保護方面的法律法規年年出臺，卻成效甚微。面對社會各階層對環境治理的迫切需求，環境立法的中國式困境應如何破解？本報記者獨家采訪了北京大學環境科學與工程學院副教授梅鳳喬。
記者：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出，要加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。這一方法論對我國今后的環境立法工作有何指導意義？
梅鳳喬：從立法角度講，我國過去的環境保護工作多以以下三種方式開展。
第一，借鑒國外比較成熟的環境保護法律制度。例如，我國排污收費制度最早起源于德國。1904年，德國在魯爾流域實施了廢水排放收費。1976年9月，德國制定了世界上第一部征收排污費的法律《向水源排放廢水征稅法》。
第二，制定“中國特色”的環保法律。例如，《環保法》第二十六條規定：“建設項目中防止污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環保部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用�！薄叭瑫r”制度適用于一切可能對環境造成污染和破壞的工程建設項目和自然開發項目。
第三，針對一些較為復雜卻牽動全局的立法理念和制度，我國通常先進行試點，根據試點效果決定是否在全國推廣，也就是“摸著石頭過河”的方法。
例如，早在上世紀80年代末，我國就開始嘗試水污染物排放權交易制度。1991年，16個城市進行排放大氣污染物許可證制度試點。此后20多年，我國又開展了多項排污權交易試點項目，但適應我國國情的排污權交易市場機制至今沒有真正建立，原因就在于對排污權交易制度的基礎性工作做得不夠扎實到位，一些最基本的問題，如這項制度在我國是否適用、什么情況下適用、實施過程中應注意哪些問題等，都沒有明確答案。
《決定》提出“推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度”，但由于缺乏對基本問題深入細致的調查研究，即便排污權交易制度被寫入《環保法》，全國人大常委會也很難通過。
我個人認為，環境立法的試點工作需要加強頂層設計。可參考上海自貿區的設立，即由人大常委會授權國務院依法開展籌備工作，這也是我國走向法治社會的一個重要體現。同樣，環境立法的試點工作也可以由人大常委會授權國務院，國務院依法制定相關政策，明晰相關部門的權責，在法律框架下統籌開展，步步推進。
記者：全國人大新聞發言人傅瑩說，希望能夠切實制定出一部高質量、管用的新《環保法》。那么，新的《環保法》應注意哪些問題？
梅鳳喬：學界有這樣一種觀點——環境立法的西西弗斯困境。過去30多年，我國沒有哪一類法律像環境法律體系這樣，年年都有法律通過，甚至一年有幾部環境法律法規頒布實施，其實施狀況卻遭遇到越來越多的詬病。有些企業有法不依，監管部門執法不嚴，導致不斷出臺的環境法律法規在環境保護和污染治理方面的成效甚微。正如西西弗斯推巨石上山頂，還未推上去就因巨石的重量而滾下山去，周而復始卻鮮有成效。
《環保法》修訂時最需要注意的問題，就是在厘清黨、政府、人大和公眾之間相互關系的基礎上，加強法律的可操作性。現行《環保法》及其他環境法律法規未起到預期作用的根本原因就在于可操作性不強，混同了法律和政策的界限，將過多原則性政策以法律形式規定下來，導致法律法規無法或難以落地。
據我觀察，目前這個問題尚未得到相關部門的足夠重視。即將啟動的《環保法》修訂草案四審工作應對這一問題加以關注并做出具體修正。
《環保法》作為環境法律體系的“基本法”，對我國依法開展環保工作理應起到統領作用�，F行《環保法》正式實施于1989年，早已落后于時代變遷。而《大氣污染防治法》《水污染防治法》等單項環境法大都經過多次修改，所以修訂《環保法》，主要是把環境保護的新理念、新方法納入進來，突出市場的決定性作用，使其能經受住時代的考驗。
例如，社會公眾的環保意識越來越強，需要一個適當的渠道使其合理訴求得到伸張，比如建立公益訴訟機制等。同時，對于舉證問題，我國《民事訴訟法》第六十四條規定，“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據”，即“誰主張誰舉證”原則。然而，針對環境侵權的舉證問題，若法院仍以此為原則，那么受害方勝訴的可能性幾乎為零。
對此，2008年修訂實施的《水污染防治法》第八十七條規定：“因水污染引起的損害賠償訴訟，由排污方就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系，承擔舉證責任�！币簿褪钦f，排污方需要證明其排污行為沒有造成侵權后果。這就極大降低了公民進行水污染侵權訴訟的成本。作為環境法律體系的“基本法”，《環保法》在修訂時也應將排污方承擔舉證責任的理念體現出來。這對保護受害方合法權益至關重要。
另外，大膽的制度創新也是必不可少的�！稕Q定》提出了許多具有創新精神的制度原則，比如建立自然資源資產產權制度、自然資產離任審計制度等。我認為，《環保法》要把握好全面深化改革這一極佳的歷史機遇，將這些極具前瞻性和改革思維的制度落實到法律層面，從而成為一部高質量、管用的環保“基本法”。
記者：如何看待環境立法中的能源環境問題？
梅鳳喬：今年政府工作報告中，能源領域的看點頗多，例如控制能源消費總量、能源強度降低3.9%以上、推進資源性產品價格改革等。這些措施均指向一個目標，就是還人民以綠水青山。
但是，我國仍處于工業化進程的加速階段，能源消費總量在未來很長一段時間內都將保持增長勢頭。盡管國家的政策導向會在一定程度上增加非化石能源消費比重，但煤炭、石油等傳統能源將繼續在我國能源結構中占據主導地位。
基于這個判斷，能源將成為我國環境立法工作中最難解決的問題。只有實現能源法與環境法更緊密的結合，才能有效解決能源環境問題。
在我國法律體系尚不健全的現狀下，中央各部門負責人、地方政府、企業管理層等領導者應充分認識到，環境保護與經濟發展不僅不沖突，反而相輔相成。
一個國家的發展就像一輛馬車在崎嶇的山路上前行，將全部力量用于推動馬車前進固然能使其在一定時期內保持高速行駛，但長期忽略地面碎石給馬車帶來的損傷，卻可能導致馬車無法承受高速運轉的負荷而功虧一簣。
同樣，過于重視經濟增長速度而忽略環境持續惡化的現實，的確能得到一系列漂亮的經濟數據，但越漂亮的數據背后隱藏的環境危機越大，經濟發展也面臨著越大的下行風險。而加強環境立法，以環保高壓促使企業引進先進生產設備、加大技術創新投入力度，短期內是會造成企業利潤下降甚至影響財政收入，但長期來看，由于淡化GDP考核，環境得到有效治理，經濟結構優化升級，社會總成本大幅下降，經濟運行走進一個可持續的良性循環。只有環保工作跟上了經濟增長的速度，社會發展才是可持續的。
起步階段（1972年至1978年）
以參加1972年聯合國人類環境會為開端，1973年召開第一次全國環境保護會議，確立我國環境保護工作方針。
發展階段（1978年12月至1989年）
以黨的十一屆三中全會為開端，《中華人民共和國憲法》（1978年）第一次對環境保護做出規定，《環境保護法》正式實施。
加快階段（20世紀90年代）
以1994年提出實施可持續發展總體戰略、基本對策和行動方案為開端，《憲法》（1999年）規定：“依法治國，建設社會主義法治國家�！�
全新階段（2000年至今）
以2002年通過《清潔生產促進法》為開端，2008年環保部正式成立，2014年全國人大常委會對《環境保護法》修訂草案進行四審。
【解讀】從經濟分析的角度看，環境問題主要是一個經濟問題。社會發展兼顧環境保護是人類文明發展至今的必然要求，同時市場機制是引導發展趨勢最好的調節器。對社會而言，可持續發展是經濟手段介入環境保護的宏觀背景。
客觀地說，生態環境惡化是不惜環境代價追求經濟增速所造成的“人禍”。根治“人禍”不能靠“人治”，只能靠“法治”。只有各階層的利益訴求都能在法律層面有所體現，環境法律體系才能成為護衛生態環境的“法寶”——
環境立法中利益表達的公眾應該是一個指向性很強的集合性概念。公共關系學將“公眾”定義為：任何與社會組織發生直接或間接聯系的、正在或將會影響到它的形象塑造和組織目標實現的特定社會群體。
結合這一概念認知，筆者認為，作為環境立法公眾利益表達主體的公眾，應該是基于共同的環境利益和問題等而自然聯結起來，并與政府及其管理部門發生聯系或相互作用的個人、群體或組織的總和。它與政府環境立法的職能和內容密切相關，是與環境立法過程或者環境立法結果直接或間接關聯的利益相關體，可能是個人也可能是組織。
當然，環境立法中公眾環境利益的表達要有一定的限度，需要在法律規范的框架范圍內來表達利益訴求，不能損害他人正當的合法權益，也不能危害正常的社會公共秩序。
環境立法中公眾利益表達最有效的途徑是聽證制度。它能夠通過利益相關者的利益表達充分展現環境利益的矛盾，有利于環境立法機關依據聽證所展現的矛盾及公眾所表達的利益進行綜合考量，從而使環境立法決策更合乎民主和科學的要求。
目前，聽證制度在我國地方立法中已經相對成熟，也積累了寶貴的經驗。問題在于，聽證的程序嚴格，工作量大，適用成本比較高，并不是所有的環境立法都需要進行聽證。只有那些切實關乎公眾的環境利益，包含增加環境義務、限制環境權利或者改變原有的環境權利義務結構的立法項目才必須進行聽證。
具體而言，環境立法適用聽證的情形包括：一是普遍涉及公眾的環境權利義務，并為社會所關注。此時舉行聽證，一方面，公眾的利益表達更有針對性和確定性；另一方面，能夠廣泛吸取公眾的參與，正確分析和認知這一法案的民意基礎。二是環境立法涉及不同的環境利益主體，極易產生較大的利益沖突，此時舉行聽證能夠提供一個良好的協商平臺，通過利益相關者平等的利益表達和陳述，客觀公正地聽取各方意見，重新確定環境立法利益分配的定位。三是環境立法已經有了重大的反對意見，且環境立法草案尚待進一步明確，經過聽證有利于在各方環境利益表達的基礎上做出正當合理的立法決策。
環境立法公眾利益表達的實現程度則與信息公開制度息息相關。這是因為立法信息的公開本身就是立法程序正義的內在要求。立法程序每一個階段所產生的問題、爭議都通過立法信息公開的方式傳達給民眾，再借助于一定的信息反饋機制影響立法法案本身。這既有助于實現立法的民主性，又可以增強立法本身的公正性與權威性。
信息公開制度需要做到便民，服務不收取費用，從而保證公眾平等享有獲取環境立法信息的權利。在實際立法過程中，為了確保公眾利益的順暢表達，從環境立法規劃、環境法律法規草案起草方式、起草時間、起草所涉問題，到立法審查階段基本信息、立法審議記錄等全過程信息都需要予以公開，以監督和控制政府的立法資源。
在公開方式上，環境立法信息公開既包括主動公開，又包括依申請公開。與立法機關職能直接相關的信息需要主動公開；而與當事人利益直接相關的未予公開的信息，也可由當事人按照相關程序申請立法機關予以公開。
當然，環境立法信息也并不是所有信息都應一一予以公開。信息公開制度也是有一定限度的，特別是涉及國家、政府和軍隊等秘密的信息都不能公開。
法律應該是大多數人意志的體現，強調法律的公眾意志性就必須通過立法的公開博弈過程，即只有公眾利益訴求得到充分的表達，社會各利益階層就法律、法規的內容展開公開的討論、辯論，直至達成一種共識，才能真正形成大多數人的意志。
因此，環境立法過程中需要秉承公眾利益表達的基本原則，最大限度地吸引公眾參與到環境立法之中，明確環境立法公眾利益表達的適格主體、利益表達階段、利益表達方式及利益表達的相關制度保障等，從而促進環境立法的民主性和實踐性，以更好地發揮環境法律體系的功能。 （作者分別為重慶大學法學博士后楊添翼，重慶大學法學院教授宋宗宇、博士生導師，重慶行政學院法學教研部教師徐信貴）
理論依據
排污權交易(Marketable pullution permits) 的全稱是污染物排放權交易，是科斯定理在環境問題上最典型的應用。
排污權交易制度是基于總量控制， 把環境轉化成為一種商品并將其納入價格機制的一種可供選擇的環境經濟政策。買賣許可證可以看成固定的“污染權”，而污染削減費用可認為是“污染價格”，兩者結合起來就建立了一種市場，在這一市場中可以交易“污染權”。
泡泡政策
將一個工廠的多個排放點、一個公司下屬多個工廠或一個特定區域內的工廠群看作一個整體或泡泡，在泡泡內部實行污染物排放總量控制。在小于允許排放總量的前提下，泡泡可根據實際情況，決定內部各個污染源的排放水平和削減水平。
在泡泡內實行總量控制，可以避免控制費用高的污染源的過度削減，減少污染控制的總費用，從而充分發揮企業治理污染的積極性。
補償政策
在非達標地區，新、擴、改建項目必須取得相應的排污削減量以“抵消”或補償其排放。排污削減量可以在本廠、本公司內部或在泡泡內部通過壓縮原有設施排放量來獲得，也可以通過許可證交易市場或儲存排放削減信用的銀行購買。
這一政策靈活地化解了未達標地區的經濟增長與逐步滿足環境標準之間的矛盾。
凈得政策
凈得政策是在廠區內排污凈增加量并無顯著增加的前提下，允許進行改建或擴建的污染源免于承擔滿足新污染源審查要求的負擔。可通過計算污染源經現代化或擴建后排污的預計增加量，來判斷是否超過限度。如果凈增量超過了預計的增加量，這一污染源就要受到審查。
凈得政策允許污染源廠區內無論任何地方得到的排放減少信用，都可以用來抵消擴建或改建部分所預計的排污增加量。這種靈活方法顯著提高了審查的預定限度，從而更好地協調了污染總量控制與經濟發展之間的矛盾。
將產生的削減量以信用證的形式進行確認并存儲起來，留以將來使用或用于交易。信用證一旦存起來，就可以轉讓給第三者。排污量存儲政策實質上是從法律上承認工廠企業的剩余的排污權，有利于交易活動的正常進行，也有利于工業部門發展新的生產工藝和低費用治理技術，并從交易中獲得經濟效益。
