聚焦：生態補償缺少法律硬約束和國家強力部署

時間：2014-03-04 10:58:00 作者： 　來源：中國環境報

“理想很豐滿，現實很骨感�！�

這是全國政協委員、湖南環保廳副廳長潘碧靈對生態補償制度的評價�！皬�2005年以來，國務院每年都將生態補償機制建設列為年度工作要點，黨的十八大報告和十八屆三中全會提出，生態補償制度是生態文明制度建設的重要組成部分。但由于缺少法律的硬約束和國家統一的強力部署，生態補償進展緩慢�！�

在潘碧靈看來，當前我國的生態補償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局，特別是跨省、市的生態補償難以落實，目前全靠自覺。在環境壓力和環境風險如此巨大的當下，建議國家對生態補償制度進行頂層設計，盡快全面推行。

縱向生態補償存在三大問題

您如何評價我國現有的縱向生態補償制度？

潘碧靈：我國的縱向生態補償制度主要存在不全面、不平衡、不到位三個問題。

首先是不全面。2008年以來開展的國家重點生態功能區自上而下的縱向生態補償，主要是對以森林生態系統為主的地方政府的補償，近年來國家才對以濕地和流域水環境為主的地方政府給予了適當補助。森林生態系統生態補償也往往由于資金不足、規劃不太科學等原因使得為生態環境做出貢獻，本應納入國家生態轉移支付的地區未列進去。

其次是不均衡。2008年以來，中央財政對國家重點功能區范圍內的452個縣（市、區）開始實施生態補償資金轉移支付；其中2008年為60億元、2009年120億元、2010年249億元、2011年300億元、2012年371億元、2013年達到440億元，目前生態補償考核范圍擴大到482個縣。中央財政投入增加了6倍，生態補償范圍變化有限，只增加了30個縣。同時，根據現在的補償水平，列入了國家重點生態功能區生態轉移支付的縣一年少則三五千萬，多則過億的補償，而作了貢獻卻未列入的縣一分未補，縣域間不平衡，嚴重影響了未列入縣保護生態環境的積極性。

其次，生態補償資金并非到位。即使是已列入了生態補償的縣，由于財政部的補償資金列項屬于一般轉移支付而非專項轉移支付，但這個專項又具有專項轉移資金的性質，加之財政對資金使用方向缺乏硬性要求，不少縣有的拿這筆錢去平衡財力，擠占、挪用補償資金現象十分普遍，有的依賴國家補償資金，縣里財政對生態環�；�本不再投入了，面對上級的檢查有的縣財政局長甚至說，關鍵是把賬做好，這嚴重影響了生態補償資金使用效果。

此外，盡管近幾年財政部、環保部加大了對國家重點生態功能區生態轉移支付縣的生態環境質量監測評估，但由于不少省、市、縣為了不影響中央財政資金爭取，基本上是報喜不報憂，監測評估質量大打折扣。

在縱向生態補償之外，您如何評價現在的橫向生態補償的現狀？

潘碧靈：橫向生態補償經過多年探索，仍然處于自發狀態。由于橫向生態補償缺乏法規政策約束，多數省均未開展此項工作，開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制，導致橫向生態補償發展不足，目前只有浙江、江蘇、安徽和江西等地開展了橫向生態補償。除資金補助外，產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式未得到應有的重視，橫向生態補償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局。

生態補償制度缺少硬約束

在前兩種生態補償之外，我國還存在專項生態補償。您如何評價我國的專項生態補償制度？

潘碧靈：就專項生態補償而言，主要的問題是標準偏低，影響積極性和生態修復。如當前生態公益林補貼標準遠低于林地所產生的經濟效益，一畝森林按照20年的主伐期計算，每一畝可以實現收入2000元，但是按照國家現在的補償標準，經營20年只補償200元，相差太大，導致很多林農不愿意納入國家生態公益林的范圍。

生態補償制度從上世紀90年代就開始探索，20多年過去了，為什么還存在這么多問題？

潘碧靈：生態補償管理體制涉及面廣，綜合性的管理部門有發改委、財政、環保等，專項生態補償管理部門有農業、林業、水利、國土等，現各部門之間缺乏整體協調，綜合管理誰來牽頭也不是很明確，各有關部門工作和管理的要求也不是很明確、嚴格，嚴重影響了生態補償工作的推進和開展。

因此，解決這個問題的出路，在于立法。目前，我國還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。盡管國家發改委從2010年開始牽頭組織起草《關于建立健全生態補償機制的若干意見》和《生態補償條例》，但至今尚未出臺，已經滯后于形勢的需要。有關部門出臺了一些生態補償的政策文件和部門規章，但其權威性和約束性不夠。

重新設計生態補償制度

您對生態補償制度的改革有哪些具體的建議？

潘碧靈：生態補償是一個系統工程，是生態文明的重要制度建設，需要頂層設計。首先，國家需要盡快對生態補償做出整體部署，出臺生態補償政策法規。通過完善政策和立法，建立健全生態補償長效機制。要加強立法，搞好頂層設計。

其次，擴大生態補償范圍。對生態環境狀況和生態資產進行全面評估，根據評估結果確定進行生態補償的先后順序，將有限的補償資金合理分配，提高補償資金的利用效率。對大氣環境、耕地和土壤環境等有重要保護功能的區域，濕地、生物多樣性保護區等具有生態敏感性的區域，以及部分生態功能價值較高的限制開發區納入生態補償的范圍，完善生態補償領域。

再者，生態補償要納入各級財政預算安排，在財政預算安排中增設相關科目，并盡量提高補償額度。中央財政要進一步加大對國家重點生態功能區，特別是中西部國家重點生態功能區的轉移支付力度。完善礦山環境治理恢復責任機制，加大礦山地質環境治理和生態恢復保證金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各種資源費征收管理辦法，加大各種資源費中用于生態補償的比重。推進煤炭等資源稅從價計征改革，研究擴大資源稅征收范圍，適當調整稅負水平。適時開征環境稅。加大水土保持生態效益補償資金的籌集力度。

在生態補償的系統設計中，補償方式也值得進行多元化探索，因為目前的生態補償主要靠財政資金。對此，您有哪些建議？

潘碧靈：我們應該建立政府統籌、多層次、多渠道的生態補償機制，充分發揮政府與市場的雙重作用，在加大財政生態補償力度的同時， 要充分應用經濟手段和法律手段，探索多元化生態補償方式。積極推進資源使（�。┯脵�、排污權交易等市場化的生態補償模式，引導社會各方參與環境保護和生態建設。