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建立生態補償制度的對策探討
時間：2014-01-24 09:49:08 作者： 來源：人民網
黨的十八屆三中全會公報（以下簡稱《公報》）提出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。”這為進一步建立完善我國生態補償制度指明了方向。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”財政轉移支付制度是我國解決政府間財政關系的重要制度，它包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付等多項政策。財政轉移支付是生態補償最直接的手段，也是最容易實施的手段。為此，要加大財政轉移支付中生態補償的力度。
一是把環境財政作為公共財政的重要組成部分，在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，設區市、縣（市、區）地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。
二是按照完善生態補償制度的要求，進一步調整優化財政支出結構，資金的安排使用應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術、新工藝開發和應用的資金支持力度，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。
三是加大對中西部地區、生態效益地區轉移支付力度，改進轉移支付辦法，突出對生態地區的轉移支付﹔設立對重點生態區的專項資金支持模式，將中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方，主要是中西部地區的一般性轉移支付。
《公報》指出：“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障�！眻猿质褂觅Y源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，在目前加大排污費征收力度的同時，應加快資源稅改革，推動環境保護費改稅，逐步將資源稅擴展到佔用各種自然生態空間，同時應抓緊建立與市場經濟相適應的生態補償稅制度。
一是合理改革增值稅。比如，對關鍵性的、節能效益異常顯著的重大節能設備和產品，在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠政策。退還增值稅可以是全部，也可以按一定比例，以達到增加企業發展后勁的效果。
二是合理調整消費稅。比如，將目前尚未納入消費稅征收范圍不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍。適當調整現行一些應稅消費品稅率水平，如提高大排氣量轎車的消費稅稅率等。適當調整消費稅優惠政策，對符合一定節能標準的節能產品，允許按照一定比例享受消費稅減征的優惠。對污染環境的消費行為，可以通過對企業生產有害環境的產品征收環境保護稅和消費稅的方式，提高其生產成本。而對于資源消耗量小、循環利用資源生產的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品，應征收較低的消費稅。
三是合理調整資源稅。比如，在現行資源稅的基礎上，將那些必須加以保護開發和利用的資源（如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水、地熱等自然資源）也列入征收范圍。對非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開採與開發。同時，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源的稅收優惠政策。
四是制定其他稅收優惠政策。比如，對符合一定標準的節能生產企業，在城鎮土地使用稅、房產稅方面給予一定的減稅或免稅優惠﹔對從事節能技術開發、技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入，免征或減征營業稅，等等。調整稅收種類和稅率屬中央職權，但地方可以積極向中央提出建議。
《公報》強調：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用�！痹谏鷳B補償領域，應逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態建設和生態補償投融資機制。
一是明晰生態建設投融資主體。如果生態建設投融資主體明確，就不會出現“扯皮”現象。要改善這一局面，要求我國各級政府尤其是縣（市、區）、鄉（鎮）兩級政府統籌管理，明確責任，各盡其責，將生態建設和環境保護落到實處。
二是投融資結構應科學、合理。城市與農村的生態建設和環境保護投資應統籌安排，并給予合理的資金分配額度。同時，農村環境保護不僅包括水和生態，還包括大氣、土壤、噪聲等方面。而制定科學、合理的農村環境保護投融資結構，有助于從全局上改變我國農村環境的質量，提升我國農村新形象。
三是正確引導生態建設投融資。由于生態和環保項目對社會資金缺乏吸引力，所以政府應發揮宏觀引導的作用，制定有利于企業、個人投資于生態建設和環境保護的政策和條款，以吸引社會資金為生態環保做出貢獻。因此，發揮政府這隻“看得見的手”的作用，協調、激勵、引導對生態和環保方面的投入，有利于推動我國生態建設和環保事業的發展。
四是推進生態建設融資多元化。建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。比如，繼續利用國債這一有利的籌資手段﹔發行中長期特種生態建設債券或彩票﹔鼓勵民營企業投資到生態環保產業，爭取在股票市場中形成綠色板塊﹔依靠捐贈、贊助等手段，利用好民間的各種力量﹔積極吸引國外資金直接投資于我國生態項目的建設。
由政府負責的生態補償能減少討價還價和搭便車行為，降低交易成本。但是，由于激勵不足及監督成本高昂，我國生態補償實施過程中存在著大量低效率的行為，所以有必要在生態補償中引入市場交易。生態補償中的市場交易是指通過市場調節促進生態服務的外部性內部化�！稕Q定》提出要“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度”。
一是排污權交易。在運用污染物排放總量控制政策，保護和改善區域生態環境質量的前提下，利用市場規律及環境資源價值原則的特有性質，在環境保護主管部門的監督管理下，各個持有排污許可証的單位在有關政策、法規的約束下進行排污指標（排污權）的有償轉讓或變更的活動，使生態環境容量的資源屬性得到體現。20世紀80年代以來，我國已在多個城市開展了排污交易試點，涉及大氣污染物、水污染物以及生產配額等。
二是一對一的水權交易模式。水資源的質和量與區域生態環境保護狀況有直接關系，通過水權交易不僅可以促進資源的優化配置，提高資源利用效率，而且有助于實現保護生態環境的價值，因而可以作為實施生態補償的市場手段之一。我國已經在一些流域實行了水量分配制度，全面實行取水許可制度，基本構建了水權交易制度框架，并在水資源的管理、開發、利用中發揮了一定的作用�；诓煌乃糠峙浞绞剑壳霸谖覈圏c的水權交易有跨流域上下游的水權交易、跨行業的水權交易和不同用水者之間的水權交易等不同形式。
三是協商談判與區域共同發展機制。協商談判是解決跨界環境問題以及全球環境問題慣用的方式，通過會議協商和各方討價還價最終達成共識并制定解決方案，生態補償也可以通過談判的途徑實現。我國生態補償的市場交易機制還處于初始發展階段，大多靠地方政府的協商談判形成，都有準市場的特點。要想推進生態補償的市場交易機制，需要建立和完善生態資源的初始產權市場，完善相關的法律法規以及監督管理體系。
《決定》提出：“建立健全鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新的體制機制，健全技術創新市場導向機制”。隨著人們對環境問題的日益關注，對環境改善迫切性的不斷加強，利用技術的進步與革新來補償對環境的破壞，提高環境建設能力的重要作用越來越被人們所認識。
一是從我國實際出發，確立符合國情和各�。▍^、市）情的技術路線，每年選擇一批生態建設、環境保護、清潔生產和綠色產業開發等領域中的重點、難點問題，特別是關鍵技術，組織全國各高等院校、科研院所和相關企業的科技人員進行科技攻關和科技創新。比如，加強對環境污染控制、流域水資源保護、海洋環境保護、環境監測和遙感以及農業污染和生態環境恢復等基礎領域的研究﹔抓好以農業、醫藥、海洋開發、綠色食品為主的生物技術和以資源綜合利用、清潔生產為主的自動化技術等關鍵技術的研究開發。
二是提高生態和環保監測監管的技術支撐力度。一方面，健全生態環境動態監測體系。比如，完善我國主要江河斷面、大中型水庫、重點水源保護區的水環境監測網絡，開展水環境質量動態監測預報。另一方面，建立生態環境預警系統和快速反應系統。比如，強化以臺風、暴雨、冰雹為主的災害天氣，以生物安全、農作物、水產養殖為主的病蟲害，以環境污染事故為主的環境污染的預警預報，增加預警和防范準備時間。此外，還要完善生態和環保標準體系和綠色產品認証體系。
三是加強生態和環保專業人才隊伍建設。充分發揮各類高等院校、科研機構作用，尤其要發揮教育部直屬重點高等院校在人才培養方面的作用，相關高等院校要調整學科設置，努力培養符合我國生態和環保所需的人才隊伍，特別是培養一大批技術創新人才和復合型人才，造就一批具有創新意識，并具有管理才能的青年科技企業家隊伍。
《決定》強調：“建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。生態補償法律制度是利用環境管理政策和法律手段調整相關主體環境利益及其經濟利益的分配關系，促進環境外部成本內部化，實現環境資源有償使用的重要制度和手段。環境財政稅收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。
一是建議國家有關部門盡快出臺《生態補償實施條例》，使這一制度以國家行政法規的形式確定下來，在條例中可對生態補償的對象、范圍、形式、標準、原則、措施、法律責任等作詳細規定。在此基礎上再進一步修改完善，力爭出臺《生態補償法》。
二是制定專項自然生態保護法，對自然資源開發與管理、生態環境保護與建設，生態環境投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調，以保障生態環境補償制度很好地建立。
三是通過立法確立生態環境稅的統一征收、管理制度，規范使用范圍�？傊�，應從補償主體行政化、補償方式多樣化、補償手段市場化、補償標準科學化、補償管理規范化等五個方面構建生態補償法律制度。
加強生態建設和環境保護是一項關系人民群眾根本利益、關系全面建成小康社會目標實現的龐大系統工程，需要公眾參與，需要全民行動�！稕Q定》提出：“強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制�！币虼耍屆课还穸汲浞终J識到保護生態環境是其應盡的責任。
一是盡快形成以節地、節水、節能為中心的農業體系，重效益、節時、節能、節約原材料的工業體系，規劃科學、設計優良、節地、省材、質量過硬的基本建設體系，節時、節能、重效益的運輸體系，適度消費、勤儉節約的生活服務體系和節約能源資源的消費方式。
二是充分發揮新聞、廣播、影視、文化等部門和社會團體的作用，大力宣傳生態建設、環境保護、發展循環經濟和節約能源資源尤其是有關生態補償方面的方針政策、法律法規和標準規范，正確發揮輿論引導和監督作用。
三是加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。設立生態建設和環境保護投訴中心和公眾舉報電話，鼓勵檢舉揭發各種違反生態環境保護法律、法規的行為，加強環保法律、政策和技術咨詢服務，擴大和保護社會公眾享有的環境權益，包括環境保護監督權、知情權、索賠權和議政權等。
四是樹立生態文明理念，廣泛組織開展創建節約型城市、節約型政府、節約型企業、節約型社會的活動，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態環境的良好風氣。
