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南水北調工程：運營管理體制亟待協調
時間：2013-12-26 09:53:00 作者： 來源：第一財經日報
12月8日，建設11年之久的南水北調東線工程終于等來了國務院最高批示正式通水。論證了半個世紀之久的“中國式調水夢”至此終于亮相在國人面前，這是南水北調工程東、中、西三線中最早通水的一線。
12月17日，山東省南水北調工程建設管理局副局長羅輝對記者說，第一次全線通水已經在12月11日完畢，共歷時43天，“目前長江水已經到達部分地區、部分用戶。”
至于為何在第一次通水接近完成之時才向社會宣布，羅輝解釋，“其中一直沒有明確的時間界限，都在等整體項目運行平穩了后才公布�！�
本報記者在采訪中得知，在整體工程建完后，水價和運營管理體制是亟待解決的兩大矛盾。目前，水價方案征求稿已經到了省級，正等待發改委公布，而更難協調的在于運營管理體制，這里面牽涉了眾多實體部門的利益。
開工11年之后，南水北調的具體運營方案仍然沒有出臺，連國家南水北調辦內部都覺得“再不出來不行了”。
這一場規模浩大的跨省工程背后，實則是中國水資源在舉國范圍內的一場人工式重新分配。
事實上，今年五六月份開始，東線工程開始在江蘇、山東境內試水，歷經半年，工程全線貫通，目前已經具備通水條件。南水北調東線自長江下游江蘇境內江都泵站引水，通過13級泵站提水北送，經山東東平湖后分別輸水至德州和膠東半島。
按照2002年批準的《南水北調工程總體規劃》，工程干線全長1467公里，在山東境內規劃南北、東西兩條輸水干線，全長1191公里，構成一個T字形輸水動脈，一條至魯北、一條至膠東半島。
東線總投資近500億元，設計年抽江水量87.7億立方米，供水范圍涉及江蘇、安徽、山東3省的71個縣（市、區），直接受益人口約1億人。
然而，由于涉及不同省份、不同部門的權責界限，以及相關管理辦法、運行機制目前尚無定論，山東、江蘇兩省的南水北調工程建設管理局，作為國務院南水北調辦的直屬機構，便面臨著由“建”到“管”的過渡。
作為建設方的山東南水北調干線公司與山東省南水北調建設管理局屬一套班子、兩塊牌子，目前在山東省水利廳的一幢簡陋的檔案樓里借用了兩層。一位辦公室人員對記者稱，一直沒有正式的辦公室。
隨著工期的結束，一系列管理運行體制提上日程，而就記者知悉，目前是否調整或新編管理體制還無定論。該建設單位仍是山東境內南水北調工程的神經總樞，在國務院南水北調工程建設委員會辦公室（下稱“國務院南水北調辦”）的直接領導下。
11月18日，山東省南水北調辦一片忙碌，宣傳處處長楊建偉對記者說，目前為止，水價和管理仍然是非常敏感的問題，國家還在制定中，“因為一個省是搞不來的�！�
楊建偉介紹，試通水就是檢測設備及干線的運行達標情況，“但還不是通水至用戶的概念，因為干線到地方水庫、水庫到水廠、水廠到工業管道和城市管道，都屬于配套工程，所以不是立即就能用水�！�
目前，基本調水量包括山東境內13市、68縣（市區）水量分配已經基本確定，一期工程正常運行后，山東年調引長江水13.53億立方米，年抽江水量500立方米/秒。這對于源區江蘇江都抽水站10000多立方米的來水量來說影響甚小，而對于人均水資源占有量不足全國六分之一水平的山東來說，卻為迄今為止最重大的戰略性水源。
以濟南為例，計劃年受水1億立方米，卻達全年供水量的20%。中國水利水電科學研究院水資源研究所所長、中國工程院院士王浩曾參加了南水北調總體方案的論證，他對記者說，山東目前城鎮生活和工業企業用水主要靠超采地下水、擠占農業和生態用水、超指標引黃河水來維持�？鄢@些不合理的開采量后，山東省還是缺水的。
對于濟寧市東平縣東平湖一帶的村民來說，都知道陳山口黃河出湖閘，卻不一定知道南水北調濟平干渠首閘，2005年始，它悄然佇立于陳山口閘東側。在東平湖的最北端，陳山口閘更像是守衛，攔蓄西北而來的黃河水；而濟平干渠首閘則將南來長江水調向膠東線與魯北兩線。
從地圖上看，這是山東境內膠東輸水干線的首段工程，也承擔著魯北線分水功能，處于整個丫形動脈的中心點。南部往下，有13級泵站逐級提水，至濟平干渠首閘便可自流。
所以，東平湖也是東線上最后一座蓄水湖，地勢也最高。山東境內的長江水是否合格一定程度上取決于東平湖。
東平湖歷史上是八百里梁山泊的唯一遺存水域，東連大汶河，北通黃河、大清河，過去是漕運要樞，建國后被用作蓄水滯洪。
濟平干渠首閘的工作人員郭培勝日夜駐守著閘口已經有三個年頭，11月25日，他指著腳下閘間對記者說：“目前流量只有9個立方左右（每秒），前幾天水量大時還有聲音，現在基本試水結束了�！�
他每天定時記載著閘前和閘后水位，“因為只是第一次試通水，對于正式通水后東平湖水位線保持水平，目前還沒明確說法。”
記者在東平湖北端向南望，是一片漁網縱橫、蘆葦叢生的河灘，124平方公里水面的最南端八里灣泵站便是13級泵站的最后一站。老郭說：“因為水量小，而湖面大，所以看不出水流。”
從引水閘眺望塔往東平湖的東北向看，山腳下一條設計流量為50立方米/秒的清渠蜿蜒西去，這便是2005年竣工的濟平干渠，全長90公里，直至膠東末站威海。
而這條明渠在2002年前只是一條土渠，雖從未通水，但存在有半世紀之久。它的開鑿可追溯到1952年，毛澤東提出“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”。南水北調被初次提及是在1958年《關于水利工程的指示》中，“將江、淮、河、漢、海各流域聯系為統一的水利系統規劃”。
“人民公社的時候群眾合挖的，一直通到濟南。建了又沒有通過水，有的地方都已經被老百姓填平種地了，有的地方長葦子或開魚塘，2002年才在原來基礎上重新建�！睗礁汕嫌喂芾硖幯膊閱T蘇才說。
他記得，近年來黃河年年枯水，當地的降水量一直在600毫米的低位，每年汛后，東平湖裸露出新的灘涂，村民就先到先得，用來開墾，耕地并無嚴格限制。如今雖然東平湖上建了南水北調，“但要湖區農民不用東平湖水灌溉養魚，也不現實”。
東平湖在上世紀50年代曾是黃河蓄洪水庫，而在近年來黃河水危機日益嚴重的情況下，就轉而成為泄洪湖，補給山東。而南水北調再次讓東平湖的功能發生了實質性變化：單純的防洪運用功能逐漸轉變為以防洪為主，兼顧調水、航運、引水灌溉等綜合功能。
這樣，老湖區的興利庫容增大、防洪庫容減小，最直接的問題就是調水與放水、蓄水與引水的矛盾。2007年8月，東平湖出現較大洪水期，南水北調中新建的濟平干渠首閘放水11天，泄洪2000萬立方米。
而這在黃河河務局東平湖管理局看來，是在未經該局防洪指揮所允許的情況下，“打亂了東平湖防洪調度秩序。”東平湖管理局隸屬于黃河委，與山東南水北調管理局并無職能交叉，卻在東平湖管理上“相撞”。
黃河河務局東平湖管理局副局長武士國曾在2011年發表題為《南水北調東線對東平湖滯洪區運用的影響》提到，東平湖防洪工程本存在許多問題，如壩基滲水、壩身質量差，南水北調將“加重或擴大工程存在的問題”。
除此之外，多頭管理也讓雙方騎虎難下，東平湖水資源由黃委實行全額管理，東平湖管理局為東平湖滯洪區的法定管理單位，而調蓄江水必將影響東平湖的水量調度，“在各方責、權、利未明晰的情況下，協調管理的難度很大�！蔽涫繃赋觥�
這個問題在蘇魯交界處的南四湖更為敏感和突出。南四湖區分屬江蘇和山東8個縣管轄，邊界問題錯綜復雜，國務院部署的省際勘界工作，至今只剩下該地區沒有完成。
南四湖位于淮河流域北部，是南水北調東線上除了洪澤湖、駱馬湖、東平湖外第四個調蓄湖，由微山湖、南陽湖、獨山湖和昭陽湖組成，承接江蘇、山東、河南、安徽四省的來水，流域面積3.17萬平方公里。由于當地居民圍湖造田、圍湖養魚，使得南四湖的水面縮減了近1/5。
從上世紀70年代起，南四湖就與“污染”聯系在一起，流域53條河流沿河的排污企業達4000多家，每天54萬噸工業廢水、14萬噸生活污水排入南四湖。
但作為南水北調的必經之路，山東省在2006年開始治污，開展退耕還濕、退漁還湖，依托人工濕地水質凈化工程，建設環湖沿河大生態帶。2010年，南四湖支流白馬河大量出現桃花水母，被看成是入湖水質改善的標志。
11月，東線工程試運行期間，環保部門對輸水干線19個斷面進行了水質監測，監測樣本達到幾百個，水質全部為類（部分樣本還達到類），達到或好于當初規劃確定的水質標準。
但是，在53條入湖河流中，由于諸多入湖河道沒有控制口門，為了排水、引水方便，沿湖地方政府多次疏浚開挖。據統計，目前從南四湖湖內和入湖河道取水的取水口共有200余處，淮委沂沭泗水利管理局局長于琪曾對媒體表示，200余處取水口，發證數和取水量登記分別只占實際數的38.5%和25%。
第九級泵站韓莊泵站佇立在京杭大運河韓莊運河段上，將南來的長江水送入微山湖內，也處于蘇魯交界處。走在八里溝村崎嶇的村路上，可以看到韓莊泵站前的湖面并沒有防護欄。
摩的司機老韓對記者說，以前村民可以用自家潛水泵取河水灌溉，后來鎮上電廠倒閉了，自用水泵才不興了。
沂沭泗水利管理局（下稱“沂沭泗局”）是淮委在地方上的派出機構，1981年成立時，對南四湖和沂沭泗水利工程實行統一管理，成立之初被寄望于調解當時相當緊張的省際水事糾紛。
三十多年過去，南四湖沿線蘇魯八縣仍在水量利用上各自為政、各取其用。沂沭泗局水資源處處長宋心同對記者說：“矛盾依然沒有解決，南水北調的加入會讓這個地方的水情管理更復雜�！�
沂沭泗局下級湖水利管理局坐落在微山湖西南側，水管股一位李姓股長對記者說：“還不排除入湖河道上一些工廠自建的泵站，凡是關系到地方利益的，就很難管�！�
“東線利用原有的水利工程調水，可以說占用了泄洪工程的水庫，理論上說避免了重復建設、減少了投資。但是防洪和調水讓水利和南水北調辦兩家來管一定會有錯位，所以應該溝通協調、統一管理�！彼涡耐蛴浾弑硎尽�
沂沭泗局水資源處一位負責外聯的工作人員對記者憂心地表示：“這些年從未接到任何與南水北調相關的溝通安排，基本上就是各干各的�！彼J為，目前的南四湖上的多頭管理亂象已經很難協調。
去年國家南水北調辦曾就南水北調運行管理機構組建方案召開意見征求會，“我們的意思是，南四湖上的南水北調還是該讓我們統一管理，除了湖上新建的泵站，基本設施都是我們的。”宋心同說。
去年7月的南水北調運營管理機構組建方案征求意見座談會上，國務院南水北調辦副主任張野曾指出，東線運營管理機構組建涉及蘇魯兩省，縱跨多個流域，關系復雜，協調難度大。要立足大局，加強溝通理解，互相支持配合，群策群力。
一位消息人士透露，目前基本確定組建新的南水北調工程運營管理單位，即東線總公司負責總調度和執行水量調度計劃。而江蘇境內新老泵站和山東境內的工程分別由江蘇水源公司和山東干線公司代管，業務上受東線總公司指導。另外，省際工程將由東線總公司接管。
本報記者從另一位接近國家南水北調辦人士處得知，方案很快便將出臺，“現在他們自己也很急，再不出來不行了�！边@位人士說。
今年11月中旬，國家南水北調辦主任鄂竟平在接受媒體采訪時稱，已按照國務院南水北調工程建設委員會第6次會議分工要求，制定了東線運行管理機構組建方案，抽調了40人左右的專業隊伍進行試運行管理，待國務院批準后就正式組建管理機構。他并且透露，“跟三峽總公司有點像”。
本報記者詢問蘇魯兩省多位相關人士，得到的回復是國家還未有明確說法，地方派駐機構的調整和去留都不確定。多數人士認為，“里面牽涉的因素太復雜�！�
目前，南水北調中線工程也即將在明年10月正式通水，運行方案尚在研究中。后建工程丹江口水庫作為亞洲最大人工湖，曾備受輿論關注，在壩體加高高度上也幾經爭論而反復修改。
這項世界最長距離的調水工程，原計劃東線和中線一期投入一千多億元，而在《南水北調東、中線一期工程可行性研究總報告》中上報的是2546億元，一時間資金缺口成為阻礙。
值得一提的是，在2002年國務院通過《南水北調工程總體規劃方案》后，東線和中線工程在同年上馬建設，然而上述可研報告是在2008年立項的。其中不乏水利部和長江委的爭論，中線和東線孰先孰后一時定不下來。
長江委水資源保護局前局長翁立達在今年10月接受媒體采訪時回憶，“長江委認為東線水污染嚴重，中線水量多、水質好，主張搞中線，而水利部更傾向于東線，因為東線距離短，投資少�！�
鄂竟平曾這樣比較，不管是三峽工程還是其他水電工程，無論規模多大，也就是一個點，而南水北調僅東、中線一期工程就穿越8省，利益關系復雜，管理起來不簡單。
王浩告訴記者，由于東線是在江蘇原有江水北調工程上擴建的，輸水河道多為天然河道，調蓄也是靠洪澤湖、駱馬湖、南四湖和東平湖等天然湖泊，“工程建設量小，難度也相對較小，所以率先建成通水�！绷硗�，“水量有保障、運行調度簡單，這是中線和西線不具備的。”
國家相關規劃中，中線工程將分兩期實施，東線工程將分三期實施。但到目前為止，尚未公布東、中線二期工程的實施規劃。
原本計劃2010年開工的西線由于涉及生態敏感區，民間反對意見最強烈，至少尚未開工。如果西線能如愿實現，東線、中線和西線工程將與長江、黃河、淮河和海河構成四橫三縱、南北調配、東西互濟的水資源格局。
