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關注：建立制度體系，實現利益相對均衡配置

時間：2013-11-29 10:18:15 作者： 　來源：中國環境報

●從利益分配視角來看，黨的十八屆三中全會通過的《決定》強調建設生態文明制度體系，實際上就是通過制度的系統化和完整化，進行一次利益的再次配置。

●十八屆三中全會的《決定》在生態文明制度體系建設方面的最大亮點和制度創新的焦點在于通過制度建設，改變一些地區和群體成果分配過多而生態環境風險分配過少的狀態，實現成果與風險的相對均衡存在。

●未來的生態文明制度體系的“系統完整”既要表現在形式上，制度不留真空、清晰到位，更要表明在制度的實際執行過程中，要準確有力。要不為所動，攻堅克難、開拓進取、摸索創新，把《決定》有關新精神新制度不折不扣地執行下去。

●制度建設的核心在于形成一套完善的效果評估制度，要通過引入中立的第三方等方法來保證評估主體的公正性；要通過引入專家系統來保證評估過程的科學性；要通過與組織人事、司法等部門的聯動來保證評估結果的威懾性。

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革的若干重要問題的決定》（以下簡稱《決定》），強調要建立系統完整的生態文明制度體系，并且指出了一些制度建設的重點，如劃定生態紅線、探索編制自然資源負債表和建立環境終身追責制等。制度建設必然會帶來利益格局的調整和利益的再配置，因此，可以從利益分配角度來認識“建立系統完整的生態文明制度體系”這一新精神的基本內涵。

馬克思曾經說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關�！爆F代社會是一個利益日益多元化、利益群體不斷涌現的時代，因此任何一項制度的制定和執行都是一次利益的再次配置過程。利益分配實際上是對兩種不同性質事物的配置：一種是發展帶來的好處和成果的分配，如GDP的分配；另一種是發展帶來的壞處和成本的分配，如責任分配、環境污染風險的分配等。在成果分配過程中，人們擔憂的是自身所得的量過少；而在成本分配過程中，人們擔憂的是自身所得的量過多。整個社會只有實現成果、成本分配的相對均衡，才能達成利益分配的正義狀態。

從利益分配視角來看，黨的十八屆三中全會通過的《決定》強調建設生態文明制度體系，實際上就是通過制度的系統化和完整化，進行一次利益的再次配置。具體而言就是，力圖改變一些地區和群體獲得改革成果較少但承擔生態環境風險過多的局面，同時還要改變另一些地區和群體獲得改革成果較多而承擔生態環境風險較少的局面，在生態環境方面實現利益的相對均衡配置格局。

在改變一些地區和群體成果分配過多而生態環境風險分配過少局面方面，一些制度創新令人眼前一亮。

一是從科學發展角度出發，提出加大對領導干部在資源保護方面的考核，建立自然資源資產離任審計和生態環境損害責任終身追究制。實際上，2012年黨的十八大報告已經提出，對領導干部進行政績考評時要把資源消耗、環境損害、生態效益等因素納入進行獎懲。三中全會進一步把這一規定細化，為以前幾乎不用為在任期間生態負債過多擔負責任的領導干部加了一個緊箍咒，使其承擔更多的生態環境風險。

二是提出探索編制自然資源資產負債表。自然資源負債表是對一個地區的自然資源受損程度、開發程度、破壞程度以及破壞生態環境進行的綜合評價。自然資源資產負債表的評價結果是決定一個地區、一個行業經濟社會發展方向的直接風向標。作為評價一段時期內施政者的資源消耗行為的綜合指標，負債表提供了一個公平的量化指標，供賞優罰劣之用。

三是劃定生態紅線。今年5月，習近平總書記主持中共中央政治局第六次集體學習時就已經直接提出要“劃定并嚴守生態紅線”，并強調“在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰”。三中全會《決定》對此的進一步強調，將使敢于踩踏生態紅線的行動者承擔更大的風險，付出更加高昂的代價，從而不得不三思而后行。

四是實行資源有償使用制度。要求加快自然資源及其產品價格改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。今后在操作的過程中，可能會讓享受成果者承擔更多的義務和風險，如將資源稅計征方法全部由從量計征改為從價計征，考慮逐步把煤炭等納入資源稅征用范圍。

在改變成果分配過少而風險分配過多方面，《決定》中的一些制度創新也值得一提。一是健全自然資源資產產權制度，通過對所有自然生態空間進行統一確權登記，進一步明確權利的主體、權屬的分配。確權只是形式，實質上是進一步確立了不同權利背后所附屬的各種利益和風險分配的合法性，從而進一步將權利與利益主體直接掛鉤，減少了中間的模糊地帶和權力的操作空間。二是推動地區間建立橫向生態補償制度。目前，全國的生態補償制度正在逐漸健全，通過堅持誰受益、誰補償原則，對重點生態功能區的生態補償機制不斷完善。但是這種生態補償主要是縱向的中央—地方轉移式的補償，而且多是專項支出，數額和期限有限制、總量也偏少；另外，生態環境具有顯著的跨區域性，各受益地區往往隸屬于不同的行政區劃，分屬于不同級次的財政，縱向補償無法體現和增加受益地區的責任感和使命感。而地區間橫向生態補償制度的建立，有利于提高轉移支付的透明度，對被援助者具有更加明顯的激勵作用，也可以緩解區域經濟發展不平衡帶來的財政能力差距問題。三是對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。這一制度創新將讓承擔更多生態保護職責的地區和領導干部從“唯GDP至上”的怪圈中徹底解脫出來，根據本地實際，走出一條科學發展、綠色崛起之路。

如果要在以上兩個方面選擇一個側重點，那么無疑，十八屆三中全會的《決定》在生態文明制度體系建設方面的最大亮點和制度創新的焦點在于前者，即通過制度建設，改變一些地區和群體成果分配過多而生態環境風險分配過少的狀態，實現成果與風險的相對均衡存在。

當前中國的改革已經走過了普惠期，進入了利益調整期。對于進入深水區后的改革而言，利益格局的再調整是題中應有之義。但正如李克強總理所說的，“觸動利益比觸及靈魂還難”。三中全會通過的《決定》特別強調指出，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”；“要正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關系，正確對待利益格局調整”。從以上所述中可以看出，形成系統完整的生態文明制度體系也必然會觸動一部分人群、一部分地區的利益。為此，未來需要從理念和行動兩個方面大力推動，把三中全會有關“建立系統完整的生態文明制度體系”的精神真正落到實處。

一是堅定制度體系建設的信念。在建立系統完整的生態文明制度體系的過程中，必然會動一部分人手中的“蛋糕”，甚至可能會出現謗聲四起的情形。因此可以說，未來的生態文明制度體系的“系統完整”既要表現為在形式上，制度不留真空、清晰到位，更要表明在制度的實際執行過程中，要準確有力。我們應當堅信，只要這種制度體系的建設符合科學發展的精神，符合最廣大人民群眾的根本利益，就要不為所動，攻堅克難、開拓進取、摸索創新，把《決定》有關新精神新制度不折不扣地執行下去。

二是將制度體系尤其是評估制度進一步操作化。有些新制度、新提法如劃定生態紅線、探索自然資源負債表、區域間橫向補償制度等，急需由相關部門出臺更加明細的規章制度。其中最重要的是，生態文明制度建設的成效最終要由天藍、地綠、水凈以及人與自然和諧共處等來衡量。因此，制度建設的核心在于形成一套完善的效果評估制度，要通過引入中立的第三方等方法來保證評估主體的公正性；要通過引入專家系統來保證評估過程的科學性；要通過與組織人事、司法等部門的聯動來保證評估結果的威懾性。唯有如此，才能真正實現利益的再配置，讓權利與義務對等而存在，讓改革成果和生態環境保護責任的配置格局為廣大人民群眾所認可，從而使美麗中國早日實現。