城市化發展迅速：改進城市內澇防治若干建議

時間：2013-11-22 10:21:01 作者： 　來源：中國科學報

近年頻發的城市內澇，與中國迅猛的城市化進程有關。由于發展快，各地城市的規劃、建設和管理者也普遍缺乏特大城市的洪澇防治經驗，因而忽視了對城市洪澇防治重要性的認識與科學防治措施的落實。

近年來，每當汛期我國城市內澇頻發，常出現“城市看�！保�甚至人員遇難的情況。2008年到2010年三年間，全國62%的城市發生過城市內澇，內澇災害超過3次以上的城市有137個。

城市內澇頻發的主要原因

在城市化快速發展的宏觀背景下，中國的城市建成區面積擴展非常快。近年頻發的城市內澇，與中國迅猛的城市化進程有關。由于發展快，各地城市的規劃、建設和管理者也普遍缺乏特大城市的洪澇防治經驗，因而忽視了對城市洪澇防治的重要性認識與科學防治措施的落實。

1. 城市防洪排澇水系規劃不完善，河道、湖泊被擠占

不少城市在規劃過程中，沒有很好規劃城市的防洪排澇水系，甚至擠占破壞原來排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的規劃過程中就埋下了城市內澇的隱患。

曾經號稱“百湖之市”的武漢，新中國成立之初，中心城區湖泊有100多個，銳減至目前的38個，近30年，武漢市湖泊面積減少了228.9平方公里。原來的湖面變成地面，建起一棟棟樓盤。失去湖泊的容納，洪水就要淹沒街區。

北京也是如此。半個世紀之前，北京的二環內除了現在的什剎海、龍潭湖之外，還有太平湖、菱角坑、萬柳堂、蓮花泡子、南太平湖以及金魚池等幾十處湖河水面。在這幾十年中，北京二環內消失的大大小小湖泊就達到20多處，地域面積更大的三環四環就更多了。海淀、望京原來都是湖淀密集的低洼地。這些被擠占的河湖洼地，常常變成城市內澇的重災區。北京西三環上的蓮花橋幾乎逢雨必淹，原因在于道路修建在蓮花池旁邊的低洼地上，而下凹式的橋洞比原本低洼的地面還要低，下雨時周邊的雨水順勢聚集到橋下，而泵站抽排積水能力遠遠不足，必然逢雨必淹。

2. 城市排水管網、泵站設計標準不適應中國多強暴雨的情況

中國城市排水系統設計主要借鑒蘇聯時期的淺埋管網系統，只有個別城市如青島曾經采用了西歐的地下廊道系統。由于位于歐亞大陸北部溫帶、寒帶地區的前蘇聯暴雨強度較低，因此城市排水系統適于采用造價相對低廉的淺埋排水管道。但位于歐亞大陸東部的中國，大部被東亞季風所覆蓋，夏季暴雨強度很大，采用淺埋的排水管道具有先天的局限性。加之為了降低造價，很多城市的管道、泵站的排水設計標準偏低，其排水能力難以排泄增大的洪水徑流，受災區域的抗洪應對能力不足，造成城市頻頻受淹。

美國的排澇防洪設計標準也是痛定思痛后一直在提高，目前對于街道和社區是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程幾乎全是百年一遇。而北京市排水管網排水標準為：一般地區的標準是一至三年一遇，重要地區是三至五年一遇，全市僅天安門廣場和奧林匹克公園公共區管網排水標準達到五年一遇。相比之下，中國的排澇標準太低了。

3. 城市建設忽視洪水削減，城市雨水利用未能推廣

城市建設，從土地利用的角度而言，就是把原來各種松軟透水的農地、林地、草地、水域變成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、廣場。城市建設對地面的硬化，極大削弱了土地對暴雨洪水的削減作用。

德國、美國、日本、新加坡等國家都有城市建設項目不能增加洪水風險等相關內容的法規，要求城市建設項目通過就地入滲、就地調蓄等措施盡可能把雨水留在當地消化利用，而不能增加周邊地區的洪水風險。中國雖然也提倡城市雨水利用，但還缺乏城市建設項目應當減少洪水風險的法規。在實踐中，不少城市建設項目急功近利，忽視項目建設對周邊洪水的影響，使得在同樣的雨量下，洪水大大增加。

我國已有鼓勵城市雨水利用的政策，但還缺乏系統、一體化的規范和法規，尤其是在概念上把城市雨水利用狹義地理解為雨水資源利用，而缺乏對城市雨水利用在防止洪澇災害、保護生態環境方面的巨大作用的理解。關于城市雨水利用，在政策體系中除了大力宣傳號召之外，還應增加經濟激勵政策。

4. 城市暴雨洪水綜合應急能力不足

目前，我國暴雨預警已經比較成熟。但發生暴雨后的災情應急處理卻顯得薄弱。這需要城市水務、交通、消防救援等部門的通力合作，綜合應對。但頻繁發生的城市道路積水阻礙交通，甚至發生人員遇難，說明我們城市應對暴雨洪水的綜合應急能力不足。首先是實時監測能力不足，對發生積水的情況掌握不及時；其次是發送水情、警示的能力不足，一旦發生較嚴重的積水，不能及時提醒行人和車輛繞行，避免車淹人亡的悲�。蝗�是應急處置能力不足，一旦發生車輛被淹等緊急情況，明顯缺乏應對的專業技能和辦法。

防治城市內澇災害的主要對策

城市內澇的防治是一項系統工程，要把河湖水系規劃、排水管網建設和面上每個小區的雨水利用、洪水削減結合起來，并協調多部門的力量提高綜合應急能力。

1. 城市規劃必須以水系規劃為基礎，并禁止天然水系被擠占

2008年施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》中雖已規定了“水源地和水系”是城市及鎮總體規劃的強制內容，但對城鎮水系規劃缺乏具體的規定。應進一步明確城鎮水系規劃在城鎮規劃中的優先地位，并禁止城鎮規劃建設擠占天然水系，水域用地只能擴展、不能縮小。

2. 城市建設應以不增加洪水風險為重要設計原則

首先，要充分認識城市雨水的水資源利用、防洪和生態保護的多重功能，樹立城市建設的“低影響設計”理念，確立建設項目不能增加洪水風險的觀念。其次，要在防洪法和城市規劃法等有關法規中應對城市規劃、建設項目應提出明確的雨水利用要求，明確提出城市規劃必須包含雨水利用規劃，為雨水及洪水的調蓄、利用留下足夠通道和空間，強制規定新的建設項目必須同步設計、施工、投產雨水利用設施，老的項目也應逐步改造。第三，制定鼓勵雨水利用的政策，尤其是建立激勵機制，如對雨水利用設施進行補貼等。

3. 制定城市排澇標準，提高城市排水管網、泵站建設水平

我國目前尚無城市排澇標準，城市建設的規劃實踐中，排澇設施的標準設計也普遍偏低。因此，盡快制訂并出臺城市排澇規劃設計標準，適當提高城市排水管網、泵站的排澇標準，是當務之急！

4. 增強城市的暴雨洪水應急處置能力

充分利用自動監測等技術，在易發洪澇災害的地區布設實施監測設備；及時發布警示信息，避免車輛行人進入水淹阻塞路段；提高內澇應急搶排能力，盡快疏通交通，減少內澇損失；增加快速救援設備，訓練專業救援人員，增強生命救援能力。