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形成人與自然和諧發展現代化建設新格局
時間：2013-11-18 10:14:00 作者：屠銳 來源：中國環境報
——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》生態環保亮點解讀
黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），11月15日，《決定》全文公布，共包括16項60條。
本次三中全會最大的亮點在于超越以往以經濟改革為主題，進行經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設等領域的“五位一體”體制改革。
生態文明建設作為“五位一體”總布局中的重要一環，成為重要的改革議題之一。“全面改革”、“發展”、“生態文明”等關鍵詞在《決定》中多次提及，“加快生態文明制度建設”作為一項重要內容被提出。
《決定》提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。
有評論指出，過去強調經濟發展，追求效率，獲得了巨大的經濟效益，但同時也使生態效益受到損害，留下了諸多矛盾和隱患。此次推進全面改革形成制度互補優勢，可消除單一體制改革遺留的弊端。
《決定》提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。
《決定》站在中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略高度，把加快生態文明制度建設作為當前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務。
應該說，這是當前推進生態文明建設的迫切需要，是促進我國經濟轉型升級的重要抓手，是解決損害群眾健康突出環境問題的有力舉措。
我們漸漸認識到，一些重點、難點問題遲遲得不到解決，除了問題本身的復雜性之外，體制機制層面的羈絆越來越明顯地體現出來。從根本上破除這些難題，必須從制度上下功夫、做文章�！稕Q定》明確提出加強生態文明制度建設，找準了推動問題解決的切入點，指明了破解難題的發力方向。
有專家表示，首先，把生態文明制度建設作為全面深化改革一部分來看待，用制度保護生態環境，不僅僅是為了生態環保，也是為了完善社會主義市場體系。其次，這將使生態文明制度體系內容更加充實，因為在黨的十八大報告里面已經提出來一系列生態文明建設的制度，這次又增加了生產產權、生態補償，還有其他內容充實進來，構成了更加完整的體系。
《決定》提出，劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。
有專家表示，生態紅線的提出主要傳遞了一個理念：不能把所有的自然資源全部用來搞開發建設，生態脆弱的地方就要保護起來。“紅線”體現的是對當前發展與保護矛盾關系的重新認識與管理，未來政策體系下的生態保護標準將更趨清晰和嚴厲。
生態紅線是多要素的集合體。生態紅線管理，是生態保護制度在“五位一體”總布局下的改革深化，將觸及考評體系、區域功能劃分、產業布局和科學支撐等多方面內容，更需要頂層設計的高超智慧和壯士斷腕的改革勇氣。
《決定》提出，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。
這是重大的理論和制度創新。過去自然資源核算基本沒有，為官一任只要發展了經濟，把GDP搞上去，把城市建設搞得漂亮，官員就會獲得提拔，不需要為留下的荒山、污染的環境負責，使得很多地方的發展出現短視現象，缺乏長遠的規劃與可持續發展的考量。
實行生態環境損害責任終身追究制，就是要發揮制度的引導效應，使各級官員堅守生態底線，實現自然資源的可持續利用和區域的良性發展。要實行細化到每一項指標的量化考核，確立生態效績離任審計與后評價制度，將官員的責任與環境保護牢牢捆綁在一起。明確不管當初決策人職務是否變動、是否在職，都要承擔與考核評價結果相應的責任。因決策失誤導致生態環境惡化的，必須進行責任追溯與懲戒，直至追究刑事責任。建立嚴格的科學民主決策制度，讓全方位的社會監督始終伴隨決策，使保護優先、綠色發展成為區域決策者的思維習慣。
《決定》提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。
《決定》提出，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。
自然資源主體產權明晰化將對生態保護產生非常深遠的影響。“有償”與“補償”則揭示了生態建設與保護將逐漸告別“效益無價”時代，迎來真正“紅利”。
建立自然資源資產產權制度主要目的是為了明確其權屬。當前，由于自然資源沒有明晰的權屬關系，往往陷入“公地的悲劇”，造成自然資源被過度使用或浪費的現象大量存在。因此，要通過明晰自然資源的所有權、使用權及收益權來明確其所有人、使用者和保護者，增加自然資源的利用效率，進而達到可持續利用的目的。
在資源價格制度方面，《決定》表述得也更加明確。例如，資源有償使用制度和生態補償制度方面，原來的措辭是“辦法”，而現在上升到了“制度”，制度意味著將從管理深化到治理。而在加快自然資源及其產品價格改革方面，原來的措辭通常是“深入”或“深化”，現在則強調“加快”，說明上述改革的迫切性和領導層對改革的整體認知。尤其是在轉變發展方式、發揮市場配置的作用上，價格將成為一個重要的市場機制。
《決定》特別強調了發揮市場對資源配置的作用，對其評價從“基礎性”轉變為“決定性”，說明市場配置的重要性更加突出。這必然要求加快價格改革，其關鍵點就落在自然資源的價格上。與此同時，《決定》還新提出僅僅恢復環境是不夠的，還必須要有修復效益。
《決定》提出，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革。及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督。完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。
改革生態環境保護管理體制，主要包含了兩層意思：一是以“制度”，而不是“政策”來全面系統完整地保護資源環境；二是要對現行的生態環境保護管理體制進行改革。
當前生態環境保護現狀不理想，主要原因之一就在于現有的管理體制上存在某些問題，為了解決或糾正體制上的問題，不能靠調整，而是要通過改革的途徑，而生態環境保護管理體制改革的目標正是建立系統完整的制度。
通過改革來將不同部門職能整合起來；改變領導干部的考核標準，糾正部分領導干部的政績觀；生態系統修復和污染防治實行陸海統籌和區域聯動，嚴格監管所有污染物排放，以期達到改善環境質量的最終目的；獨立的環境監管、行政執法和環境信息公開、社會監督，有助于破解不少地方存在的“地方保護主義”，加大對破壞環境違法行為的處罰力度，形成環境保護工作全民群策群力、全社會齊抓共管的局面。
《決定》提出，完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重。
舊的發展成果考核評價體系往往以經濟效益作為首要指標，導致一些地方領導干部只注重GDP增長而忽視經濟發展背后巨大的環境代價，生態環境遭遇破壞的現象屢屢發生。中央此次明確在增長導向上“糾偏”，特別是加大了除GDP增長以外經濟、社會、環境保護、人民生活等綜合發展的考核指標權重。
這一新的“指揮棒”將對中國經濟社會發展影響巨大。任何以犧牲環境、人民健康等為代價創造的GDP，再不能成為官員升遷的“敲門磚”，在考慮如何實現經濟增長的同時，各級政府必須高度重視包括環境、生態、安全生產甚至新增債務等指標。
同時，此舉將使區域發展成效以更優化、更合理的指標呈現出來，有助于擰干各地發展的水分，推動區域發展從重數量向重質量轉變，增強地方政府轉方式調結構的內生動力。
《決定》提出，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。
《決定》提出，深化行政執法體制改革。加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。
基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是政府應當提供的基本公共服務。加強環境問題的治理和預防，政府要起到關鍵性作用，要履行自身不容推卸的職責。
環保領域基層執法力量薄弱有多方面的原因，需要從國家層面及時修訂法律法規，增強環保法律法規的可操作性；需要各級地方政府鼓勵環境執法部門加大行政執法力度，形成環境執法配合聯動機制，保障環境執法的有效開展；更需要各地切實將基層環境執法能力建設擺上重要議事日程，加大人、財、物投入，真正使基層環境執法隊伍成為守護良好環境的“鋼鐵長城”。
《決定》提出，企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制。
政府對于企業新上項目的審批逐步放開，但是與生態安全相關的“重大公共利益項目”仍由政府把關。這表明生態安全被提到與國家安全同等重要的戰略高度。這有助于在全社會培養和形成強烈的生態安全意識，使生態安全成為區域發展決策的重要考量因素。
有專家指出，當前，市場難以充分發揮化解與調整過剩產能的核心作用。強化節能環保市場準入標準，借助環評把關等手段提高市場準入門檻，將不符合環保要求的項目“拒之門外”；通過對區域發展、行業發展等規劃環評，優化區域、行業產業結構，深化體制改革、體制創新，有助于防范和化解產能過剩。
《決定》提出，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。
一方面，這表明保護生態環境已上升到國家戰略目標的高度，生態環保領域業已成為關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。環境保護作為我國的基本國策，已成為轉變經濟發展方式的重要手段和推進生態文明建設的根本措施。
另一方面，國有資本投資運營的方向作出調整，向保護生態環境等領域傾斜，這意味著我國環保投入力度將會得到前所未有的提升，勢必會提高環保投入占我國GDP的比重。環境保護事業也將會迎來更大機遇和更為廣闊的發展前景。
《決定》提出，調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。
實踐證明，將高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍，是通過經濟手段來促進環保的有效途徑。這一建議在我國也已經提出了一段時間。把高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍，無疑將提高這些產品的價格，有利于改變全社會的消費習慣，從消費結構入手，引導全社會共同減少污染，保護環境。
有專家表示，從資源稅角度切入的新一輪基礎能源層面的改革勢在必行。應該擴大資源稅改革范圍，但同時也要注意資源稅與環境稅、消費稅改革的協調。也有專家認為，從財稅改革的角度來說，目前結構性減稅是一個大方向，要通過“有增有減”實現整個稅制結構的優化。在增稅方面，環境保護稅開征具有一個很合理的原因，同時也提供了未來稅制改革的一個方向。開征環境保護稅并不是為了增加稅負整體水平，因此可以考慮在開征環境稅的同時減免其他稅收，在整體稅負不增加的情況下實現稅制結構優化。
《決定》提出，加快自由貿易區建設。加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡。
加快環境保護等議題談判，是推進我國建設高標準自由貿易區建設的重要動力。一方面，要堅持以市場化的原則來配置資源環境要素，在確保國家經濟安全的前提下，把資源環境要素通過金融、貿易等手段放到國際市場上去流通起來，這可提高我們國內資源環境要素的利用效率；另一方面，進一步發揮自貿區在引入資源環境服務、技術以及知識和理念上的積極作用，以此來推進我們在可持續發展上的能力建設，真正地發揮出自貿區在建設美麗中國中應有的影響和作用。因此，在自貿區建設過程中不僅應該繼續執行原先已經出臺的各種資源環境保護管制政策，而且還應該對此提高約束，讓資源環境要素的流出越來越困難，同時促進這些要素的積極流入。
