水世界-中國城鎮水網

水污染事件頻繁發生 保護生命水亟待法律健全

時間：2013-10-07 09:23:00 作者： 　來源：東方早報

三十多年來，中國經濟的高速發展伴隨著環境問題的積累。近期，更有三十多個國內大中城市遭受長時間霧霾嚴重污染，山東濰坊一些企業被指將污水排入地下、造成地下水污染之類極端事件發生，環境污染問題已到了政府和公眾必須正視的地步。今日起，我們將連續五天刊發“當代中國環境問題”系列評論文章，從環境保護的立法缺失、執法不力等角度，就我國環境保護的現狀和對策提供深度闡釋。

自2005年松花江水污染事件發生以來，我國水污染事件頻繁發生，一次又一次向社會敲響了警鐘。就在國內大面積霧霾天氣還是公眾茶余飯后的熱門話題時，關于“山東濰坊許多化工廠、酒精廠、造紙廠將污水排到地下，污染地下水”的網上傳聞及媒體跟進報道，再度壓迫公眾敏感的神經。面對每況愈下的生存環境，公眾陷入極度憂慮之中。

雖然濰坊市環保局在2月17日回應稱，已排查715家當地企業，暫未發現地下排污的問題，但公眾對此仍有疑問。2月22日，濰坊當地打井灌污已形成一條初具規模的地下產業鏈。相信隨著公眾關注及官方調查的持續深入，真相有望浮出水面。事實上，暫不說山東濰坊的真相究竟如何，在河北、河南等地的一些村莊，化工廠采取滲坑、滲井方式向地下強制、惡意排放工業廢水之事，2010年便已見諸報端。

客觀地說，公眾目前對湖泊江河等看得見的地表水的污染比較重視。對地下水污染，由于公眾看不見，感受不深，相對而言關注不夠。但是，地下水是水資源的重要組成部分，是人類生存、生活和生產活動的寶貴資源。來自有關部門的數據顯示，全國地下水占水資源總量1/3，90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴重，基本清潔的城市地下水只有3%。這些殘酷而冰冷的數據，讓公眾遽然惶恐之余，不免黯然感喟，如果連作為生命之源的地下水都慘遭污染，人類的生存將何以維系？

公眾對地下水被污染一事的關切，的確給立法者和執法者提了一個醒：保護生命水源，法律亟須健全。

目前，我國規范地下排污方面的法律并不太多，除了《環境保護法》、《水法》有些原則性規定外，最主要的就是2008年修訂的《水污染防治法》。該法與1996年修訂的《水污染防治法》相比，雖在明確政府責任、界定違法界限、強化總量控制、加大處罰的力度等方面“亮點”頻現，但在水污染防治方面，特別是在防止地下水污染方面，仍有許多亟須完善之處。

一是處罰力度亟須加大�！笆胤ǔ杀靖摺⑦`法成本低”一直是我國水污染治理的瓶頸。2008年修訂《水污染防治法》時，決策者基于對經濟發展影響的憂慮，沒有采納“按日計罰制”。決策者的考慮是，“按日計罰制”會對企業經濟效益產生重大負面影響，如果巨額罰款致使排污企業無法生存，還會造成一些人就業困難，從而影響社會安定團結。盡管修訂后的《水污染防治法》在處罰力度方面較以前有了很大的改變，規定“對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款”，并且對一些嚴重違法行為還增加了限期治理、限期處理、停產整頓等行政處罰手段，但這樣的規定與“按日計罰制”相比仍顯不足。比如，如果今次所曝光的濰坊化工廠、酒精廠、造紙廠等企業向地下排污的情況屬實，就只能適用《水污染防治法》第七十六條的規定，最高處罰額僅50萬元，顯然遠低于治理已造成的水污染將花費的成本。

這樣的處罰力度，不僅起不到法律的震懾作用，相反還可能會縱容企業的違法行為。只有規定最嚴格的“按日計罰制”，才能讓企業樹立“不是企業消滅污染，就是污染消滅企業”的環境意識，真正履行企業的環境責任。

二是法律空白亟須填補。目前，地下排污有三種類型，一是滲坑、滲井排放；二是淺井水層排放；三是高壓深井排放。但是，見諸法律并被禁止的，只有第一種排污方式�！端�污染防治法》第七十六條第七項規定，“禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”，有關處罰的法律規定也僅限于“滲坑、滲井、裂隙和溶洞排放”，并未包括“淺井排放、深井排放”。依此法律，即便有企業被查獲實施了淺井排放或深井排放，也會因無法律明文禁止，而無法追究其法律責任。

因此，對淺井水層排放或深井排放，則應通過立法調研來確認是否能夠允許。如果因技術手段可確保安全排放等因素而允許，則要確定其排放的標準、審批的程序等；另外，還需與《刑法》、《侵權行為法》等部門法有機銜接，對造成污染的地下排污，不僅要追究排污企業及主管人員的行政責任、刑事責任，而且還要追究其民事責任。

三是行政問責亟須導入。地方政府官員只追求政績、不治理污染的畸形政績觀是環境問題最主要的癥結。雖然《水污染防治法》明確規定，縣級以上人民政府對本行政區域的水環境質量負責，對未依照《水污染防治法》規定履行職責的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分等，但這些規定只是針對一些政府和政府領導在執行《水污染防治法》時，由于措施不力、執行不到位而導致目標未能實現的行政責任。對地方政府和政府領導未履行職責或履行職責不到位以致水環境質量未達標時，應該追究誰的責任、追究責任的范圍如何、責任的種類和形式如何等問題，該法卻未涉及。

目前出現的各種水污染問題中，違法行為已漸由企事業單位的排放超標轉向政府的行政違法。一些地方政府的主要決策者仍在盲目追求GDP增長，把政績留給自己，把污染留給社會，把治理留給下一任政府。地方保護主義已成為當下環境執法的最大障礙。因此，必須強化行政問責制，對造成污染事故的決策官員，除撤職罷官外，還應依法追究其刑事責任。

四是監管責任亟待明確。雖然《水污染防治法》第二條明確規定“本法適用于中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治”，將地下水保護納入了水污染防治的范疇，但綜觀整部法律，它只提出了地下水保護的一般原則，既沒有具體明確地下水環境保護的責任劃分，也缺乏地下水環境保護的具體內容。

目前，我國的地下水管理與保護涉及多個部門，不僅各管理部門的權限有交叉重復之處，地下水污染防治監督管理的責任分工也不明確，各管理部門之間又缺乏有效的綜合協調機制，人為地將一種資源的開發利用與保護割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監管責任無法明確。這一狀況亟待改變。

五是環境監督亟須到位。無論多么完善的法律，一旦離開強有力的司法體系支撐，就是一紙空文。目前，從國內的環境監督體制來看，削減污染排放勢必對當地經濟產生負面影響，從而，治污不力，根源還在地方行政機關；而作為行政機關管轄下的地方環境部門，或是順理成章，或是無可奈何，做著環境監管的“紙老虎”。就此次疑似地下排污一事，有媒體報道指出，濰坊有企業曾收到通知，要做好應對媒體暗訪的準備，確保排污不出問題。網友普遍質疑，此舉是當地環保部門向相關企業通風報信。

而在美國，環境部門與行政部門分權而立，各級環保部門都只接受上級部門的管理和指導，統一由美國環保署垂直管理。雖然環境保護部門是否要實行“垂直管理”，并不是《水污染防治法》所能解決的問題，但考慮垂直管理在水污染治理中的重要作用，相關部門應該做些努力與嘗試。

六是救濟途徑亟須通暢。雖然《環境保護法》、《水污染防治法》及《侵權責任法》等法律規定了環境損害賠償責任，新修訂的《民事訴訟法》第五十五條也規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但是，能夠提起環境公益訴訟的主體，還不是地下水被污染后的當地民眾。當地民眾可以要求法律規定的機關和有關組織依法追究污染企業的民事賠償責任。

不過，法律規定的機關和有關組織具體有哪些，不得而知，還需等待最高法院的司法解釋。另外，若法律規定的機關和有關組織不向污染企業提起訴訟，當地民眾還可依據什么法律來尋求司法救濟等問題，仍需通過立法來解決。

此外，還要賦予公眾更多法律手段來監督企業排污和環保部門的相關行政執法。在水污染事件頻發的當今，只有更多民眾自覺維護自己的環境權益，才能有效遏制水污染蔓延之勢。

值得一提的是，濰坊市政府部門表態，將以“對子孫后代高度負責”的態度，徹查問題，并懸賞10萬元征集地下排污井線索。但愿這樣的表態不僅會落實到查實“地下排污”問題上，更能貫徹到各領域的環境保護行動之中。