0
多瑙河水污染防治經驗及其對淮河的啟示
時間：2016-08-08 來源：微水會 作者：馬慶華 杜鵬飛
導語
為了防治淮河流域的水污染，政府采取了許多措施，效果仍差強人意。因此，有必要借鑒歐美等發達國家的水污染防治經驗，本文選取多瑙河作為經驗借鑒的對象，從行政體系、法律體系、監測預警系統建設及公共參與機制4個方面進行了分析，對淮河流域水污染防治工作提出了改善行政機構設置、完善淮河治理法規、健全公眾參與機制、建設監測預警系統等建議。
多瑙河水污染防治經驗及其對淮河的啟示
1. 引言
淮河流域水污染防治工作的全面開展以1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》的頒布為標志，距今已過去了20年�；春恿饔虻乃|情況已有明顯改善，但仍然不容樂觀。我國的流域水污染防治工作起步較晚，而歐美等發達國家的流域治理工作已經進行了多年，因此有必要借鑒歐美等發達國家在流域水污染防治工作中取得的成功經驗。本文選取了歐洲的多瑙河作為經驗借鑒的對象，希望通過對多瑙河流域治理經驗的梳理，對淮河流域水污染防治工作提出有價值的意見建議。
淮河污染組圖
2. 多瑙河與淮河基本情況對比
多瑙河與淮河流域自然條件及社會經濟基本情況的對比如表1所示。
表1 淮河與萊茵河、多瑙河流域自然及社會經濟基本情況對比[1,2]
由表1中可以看出，自然條件上來看，多瑙河的長度、流域面積和平均徑流約為淮河的3倍。社會經濟狀況上來看，雖然淮河人均經濟發展水平較低，但淮河與多瑙河的城市化率比較接近，多瑙河的水污染防治工作對淮河有較強的借鑒意義。
3. 多瑙河的水污染防治工作
3.1 行政體系
3.1.1 流域管理機構
多瑙河流域主要流域管理機構為1994年成立的保護多瑙河國際委員會（以下簡稱ICPDR），其成員國包括德國、捷克、奧地利、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、塞爾維亞、黑山、波黑、保加利亞、羅馬尼亞、摩爾多瓦、烏克蘭11個多瑙河沿岸國以及歐盟。[3]
（1） 法律支持
1994年，多瑙河流域各國簽署《多瑙河保護與可持續利用合作公約》（以下簡稱《多瑙河保護公約》），為確�！抖噼Ш颖Ｗo公約》的順利實施和流域層次合作順利進行，ICPDR成立。由于《多瑙河保護公約》的國際法效力，因此，ICPDR在成立之初，便有法律確認了其職責和地位，為其職能的正常實現提供了強有力的法律支持。
（2） 下屬機構設置
圖1 ICPDR的組織模式
*資料來源：ICPDR官方網站：http://www.icpdr.org/
多瑙河流域ICPDR當前的組織模式如圖1所示，下設7個常設專家組及1個具有期限的特別專業領域的任務組[5]。ICPDR下屬專家組的職能基本涵蓋了流域管理的各個方面，各專家組各司其職，相互配合，使得水利治理與水污染防護工作有機結合起來，在流域水污染防治工作中起到了事半功倍的效果。
（3） 機構領導者
多瑙河流域ICPDR的會長由成員國代表團的首腦擔任，每年按照成員國首字母順序在成員國之間進行輪換。
（4） 機構主要職能
多瑙河流域ICPDR的具體職能包括：保持或改善多瑙河流域地表水、地下水以及水生生態系統的狀況；控制多瑙河流域水體的水質和有害物質排放，重點是控制跨界影響和減少排入黑海的污染物負荷；對可能造成意外污染的危險源進行預防性控制，并建立報警系統，在發生特大水污染事件時開展互助；通過協調行動提高防洪能力。ICPDR的職能涵蓋范圍較為全面，提到的職能相對而言比較具體，操作性較強。
3.1.2 合作機制
多瑙河為國際河流，其在進行全流域的流域管理工作及水污染防治工作時，沿岸國家地區之間的合作必不可少并且具有重要的作用。
多瑙河流域不同的合作機制合作內容各有側重。如ICPDR負責多瑙河流域水資源保護利用方面的合作，薩瓦河國際委員會負責薩瓦河的航運、水管理和水資源保護等方面的合作。多層次多種合作機制并存，可以實現相互補充。多瑙河流域ICPDR將整個流域分成3個不同的協調層次：流域層次、雙邊或多邊層次（子流域）、國家層次。ICPDR主要處理流域層次的問題，同時協助處理雙邊或多邊合作問題。[6]如此對流域不同層次的問題進行劃分，對各層次合作部門的職責進行了進一步的明確，更利于水污染防治工作的落實。
3.2 法律體系
多瑙河流域流域水污染防治工作的開展也以沿岸各國通過簽署條約尋求合作的方式進行。多瑙河流域沿岸各國簽署的公約主要如表2所示。
表2 多瑙河流域水污染防治在流域層面的法律法規
下面主要從法律內容、執法力度兩個方面來總結多瑙河流域水污染防治法律體系的特點，并與淮河進行對比。
（1） 法律內容
從流域的層面出發，以改善多瑙河流域的水生生態環境為根本目的，法律體系涉及到水利、林業、船舶、環保等多個部門，為流域治理工作的順利開展奠定了堅實的法律基礎。
（2） 執法力度
法律屬性為國際法律，執法過程受到其他國家及民眾的監督，執法力度較強，執法效果較好。
3.3 監測預警系統建設
3.3.1 信息共享平臺建設
多瑙河流域的信息平臺建設主要基于預警系統的國際警報中心（PIAC）下設的信息處理系統，這為多瑙河流域內的信息傳輸提供了一個標準化工具，確保了在有緊急突發性事故發生時，信息的快速流暢傳播。同時，這套系統還記錄了已發生事故的相關信息、預警系統發布警告的一些相關國際標準以及一些大會的年度報告等。除此之外，ICPDR及沿岸各國還會將水質監測實時數據置于網絡上供民眾監督及使用。
3.3.2 監測系統建設
多瑙河流域建設有水質監測系統（TNMN），目前，TNMN能觀測多瑙河全流域實時的水質變化，監測地表水長期水質的變化，必要時，還可提供發生跨國界污染事件時地下水水質的變化情況。
TNMN系統主要監測有機物污染（點源及面源的有機碳）、營養物污染（點源及面源的氮和磷）、有害物質污染（點源及面源）、河相交替對水質的影響，此外，TNMN也初步具備監測地下水質的功能。[7,8]
3.3.3 預警系統建設
ICPDR建立了多瑙河事故應急預警系統（DAEWS），DAEWS在流域內的主要國家設立了12個國際警報網絡中心（PIAC）。每個警報中心下設通訊部門、專家部門、決策部門，以對有可能產生水污染突發事件的信息進行及時的處理。DAEWS下開發了信息處理系統、流域范圍的衛星通信系統和警報網絡、影響評價模擬系統3個子系統，以實現警報中心部門間的信息流快速及時傳遞。[9]
3.4 公眾參與機制
3.4.1 政策支持
2000年歐盟頒布了《水框架指令》，規定了歐盟地區在2015年前的水環境實現的目標，該文件是歐洲地區水環境保護的綱領性文件。《水框架指令》指出公眾參與目的是讓公民影響規劃結果和工作過程，基礎是向公眾提供信息，通過咨詢和更為積極的方式實現參與。[10]多瑙河沿岸各國以此為基礎制定具體的水污染防治法律，ICPDR還制定了《公眾參與的2003-2009 年多瑙河流域管理戰略計劃》及執行計劃。
3.4.2 公眾參與渠道
多瑙河流域機構及各國主管部門制定的規劃、行動計劃等信息都向社會公開征詢意見和建議，利益相關者通過參與相關會議及活動影響決策過程，如多瑙河流域管理報告定稿之前咨詢了農業、水力發電及航運部門的代表。[11, 12]其余參與途徑包括信息提供和咨詢、每年6月29日多瑙河日沿岸的慶�；顒拥�。
3.4.3 民間環保組織（環境NGO）
多瑙河流域的環境NGO在流域治理工作中十分活躍，不僅作為觀察員的身份監督各國的流域治理工作，并且通過司法等渠道實際參與到流域的環境保護工作中來。例如，20世紀80年代，著名的環境NGO——世界野生動物基金會（WWF）為了避免歐洲唯一的生長在沖擊層上的森林被毀滅，通過司法訴訟成功阻止了在流經奧地利的多瑙河上修建水電大壩。
多瑙河治理前后組圖
4. 多瑙河水污染防治工作經驗對淮河的啟示
4.1 改善行政機構設置
淮河流域需要建立一個能夠負責流域管理及水污染防治開展的流域管理機構，在現有淮河流域管理機構——淮委的基礎上，流域管理機構應當具備如下特點：
（1） 存在有效的法律法規對流域管理機構的具體職能做出詳細的說明，流域管理機構在行使職能的時候具備強有力的法律支持；
（2） 下屬機構設置及機構職能不偏向于水利行業，而是均衡地涉及流域管理的各個方面，且能夠全面的協調流域治理各部門的工作分工，確保流域的全面治理；
（3） 能夠協調各省水污染防治的工作，促使各省在流域層面及子流域層面開展多種形式的合作，以有效解決水污染糾紛事件，使得淮河流域水污染防治工作順利開展。
4.2 完善淮河治理法規
目前，淮河流域水污染防治法律的當務之急是制定符合淮河流域實際形勢的、操作性強的、綜合協調流域的流域水污染防治法律法規。
制定淮河流域水污染防治規劃時，應由遠及近，將長期的規劃層層分解，針對不同階段的流域污染情況制定階段性的水污染防治規劃。
執法力度方面，建議加強流域水污染防治法規的執法力度，對環境執法人員的執法行為進行規范，同時，當前法律中對于超標排污的企業懲罰過輕，建議增強法律的處罰力度。
4.3 健全公眾參與機制
（1） 從法律層面需要對公眾參與的具體途徑進行明確，對公眾參與的渠道采取充分的保障措施，為公眾參與提供足夠的法律支持；
（2） 及時公開環境監測的數據，以便公眾及時獲知水質狀況，對政府的水污染防治工作進行有效的監督；
（3） 重視環境NGO的存在，完善環境NGO的法律法規，支持環境NGO的發展；
（4） 水污染防治規劃制定過程中可以邀請流域其他部門（如水利、農業、林業等），環境NGO以及有關企業的負責人等，從不同角度充分吸取意見，一方面，如此可以減少規劃在實施過程中與其他部門的沖突，另一方面，如此可以充分調動其他部門在水污染防治工作中的積極性。
4.4 建設監測預警系統
淮河流域目前監測系統基本完善，水質監測的項目基本符合目前淮河流域水污染的具體情況�？紤]到淮河流域地下水位較低，地下水與地表水相互之間的交換較為頻繁的情況，建議增加地下水理化性質項目的監測。在淮河流域開展地下水理化性質的監測，既可以借此進行有關污染物在地下水中遷移轉化的有關研究，也可以同時監督不法企業往地下水中直接注入污染物的行為。
此外，建議在淮河流域建設相對獨立的水質預警系統，附加信息處理系統及影響評價模擬系統，以在突發性污染事故發生時盡量減少財產損失，給人民群眾的生活健康等帶來最小的影響。
參考文獻：
[1] 趙楠, 劉毅, 陳吉寧, 等. 流域水污染防治的比較研究——淮河與萊茵河、多瑙河. 環境科學與管理, 2009, (9): 6-8
[2] Popovici, D.M., Transboundary water management in the Danube River Basin. 2011.
[3] Dieperink C. Successes in the international cooperation in the Rhine catchment area. Physics and Chemistry of the Earth, Part B: Hydrology, Oceans and Atmosphere, 2000, 25(3): 341-347
[4] ICPDR, 10 Frequently Asked Questions (FAQs) about the ICPDR. 2011.
[5] 施塔德勒 R., 陳桂蓉, 張蘭. 多瑙河流域跨界管理. 水利水電快報, 2009, (9): 12-13
[6] 胡文俊, 陳霽巍, 張長春. 多瑙河流域國際合作實踐與啟示. 長江流域資源與環境, 2010, (7): 739～745
[7] ICPDR, Water Quality in the Danube River Basin - 2009. 2009.
[8] ICPDR, JOINT ACTION PROGRAM. 2007.
[9] Hartong, G.G.P.a.H.J.G., The Danube Accident Emergency Warning System in operation.
[10] 董哲仁. 歐盟水框架指令的借鑒意義. 水利水電快報, 2009, (9): 73-77
[11] ICPDR, Danube River Basin District Management Plan. 2009.
[12] Shelton, D., The Participation of Nongovernmental Organizations in International Judicial Proceedings. American Journal of International Law, 1994: 611-642.
[13] 樊根耀, 鄭瑤. 環境NGO及其制度機理. 環境科學與管理, 2008, (7): 4-6
2016（第十一屆）城市發展與規劃大會將于8月16-17日在湖南長沙召開。
此次大會水世界將承辦以下：
➥海綿城市規劃與建設
➥水系統規劃與水生態修復
➥城市綜合管廊線規劃建設管理
三個分論壇。
會議背景：
在中華人民共和國住房和城鄉建設部以及相關國際組織的支持下，由中國城市科學研究會和長沙市人民政府主辦的“2016（第十一屆）城市發展與規劃大會”將于2016年8月16-17日在長沙市召開。 本屆大會主題為“綠色循環 包容韌性 和諧宜居”。作為城市規劃及建設領域的重要國際性學術盛會，它將回顧、總結、推廣過去一年來這一領域里所取得的創新成果，其使命即為這一領域的專家、學者和企業界人士提供一個理論研究和成果交流的學術平臺，本屆會議將特邀國內外數百位在此領域學術卓越的學者專家做精彩的主題報告。
水世界-中國城鎮水網將承辦以下3個分論壇
歷屆參會人員
歡迎添加“水世界”微信（微信ID：chinacitywater）
