跨行政區域的流域立法 《太湖管理條例》引發熱議

時間：2007-06-12 來源：第一財經日報 作者：

　　3月24日，《太湖管理條例》（下稱《條例》）立法工作，在上海正式啟動。“這是一項跨行政區域的流域性立法，迄今為止尚無先例。”上海市人民政府法制辦公室副主任顧長浩對《第一財經日報》說。
　　立法的背后，聚焦點在太湖管理機構行政許可以及處罰權的升級，以及與太湖流域范圍內的上海市、浙江省和江蘇省地方政府有關部門現行有關事權的重新劃分。它將影響水資源管理權限的重新分配，以及岸線開發的總體控制規劃。

太湖水告急與立法沖動
　　“太湖流域當地多年平均水資源量為177億立方米，而2004年流域用水量達344億立方米�！薄澳壳疤�湖水資源供需矛盾突出�！薄皳�2004年統計，全流域生活、生產用水有近90億立方米不合格。水污染嚴重威脅著流域的供水安全和生態安全�！�
　　上述字句，是3月24日太湖局在《條例》立法工作會議上最新發布的內容。
　　太湖局表示，太湖存在的水問題雖然與流域人口高度聚集和經濟快速發展密切相關，但還有一個重要的原因，是太湖管理主體不明，職責不清，關系不順，例如水量水質分割管理，流域管理與區域管理結合點不清，對太湖資源過度開發利用行為缺乏實施統一監督檢查的責任主體，太湖的開發利用和節約保護脫節。
　　太湖局希望加快《條例》立法工作，理順太湖管理關系，理順太湖湖面和岸線的管理關系，規范和加強太湖水資源的開發、利用和保護。
　　由于涉水的不同行業、不同地區的水資源開發利用目標和利益不盡一致，使得流域在水資源的管理、保護上難以實施有效管理、監督和協調。
　　“多龍管水”的現象仍然嚴重，“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質”，最后的結果是“無人對水負責”。
　　流域管理與區域發展的交叉，使得在水資源行政許可以及處罰上，太湖局與地方有關部門的沖突也比較多。
　　“需要《條例》這樣的立法，它能從根本上解決跨行政區域的有關問題�！鳖欓L浩說。
　　而更早以前，在《關于加強太湖流域2001~2010年防洪建設的若干意見》（下稱《意見》）中，即提出來由國務院法制辦牽頭制訂《太湖管理條例》。

單靠太湖委，不行
　　3月24日，在《條例》立法工作座談會上，水利部政策法規司副司長趙衛指出，立法有三大難點：1.體制問題，這在流域管理中不能回避，而且是最突出的；2.流域管理與區域管理相結合，結合點在什么地方；3.突出流域特色，現行法律體系已經比較完善，為什么還要提流域立法？流域立法要補充解決什么問題？
　　這三大難點，也是立法的主要內容。其中，太湖局或者計劃成立的太湖流域管理委員會（下稱“太湖委”），它的行政許可以及處罰權該怎樣調整，成了專家們爭論的熱點。太湖流域的管理，太湖局現僅擁有水利部派出機構的地位，無法很好執行《條例》內容。太湖管理機構要升級，這一點是專家的共識。
　　對于怎樣升級，有水利專家認為，太湖局或者太湖委，應該逐步把規劃與環保統一起來，考慮對涉水行業的統一管理。
　　上海市人民政府法制辦公室處長江子浩說：“太湖流域管理，僅僅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水資源管理也是不合適的�！彼�提出一個問題：如果把規劃、環保等都統一起來，那么太湖局要成立一支多么大的執行隊伍？
　　浙江省人民政府法制辦公室副處長程東瑞持有與江子浩相同看法，“在現行法規下，要把兩省一市執法、行政權完全集中在太湖局或者計劃成立的新委下，難度相當大。”
　　他認為，國務院批示制定《條例》，而不是“太湖流域保護條例”或者“太湖水面管理條例”，這是比較適中的。上海水務局政策法規處處長陳李金也認為，太湖管理的范圍只有適中才能管得住，管得好。

立法年底基本完成
　　在《條例》討論中，岸線的規劃以及監督管理制度是重要內容。
　　程東瑞認為，岸線總體控制規劃，可以由太湖局牽頭，具體操作他提出“控制紅線”的建議：“太湖岸線的規劃，可以借鑒高速公路‘控制紅線’的做法，就是湖面、岸線以及岸線往外推多少范圍，比如100米或幾百米。在地方行政許可不變的前提下，必須取得太湖局的許可，就是再加一道緊箍。而行政處罰方面，建議在紅線范圍內太湖局有提出處罰的建議權。”
　　太湖局最新水報告指出，由于流域各地在經濟發展中過度追求經濟總量增長，而根據流域水資源和水環境的實際承載能力，對經濟結構和產業布局進行的規劃不夠，致使高污染、高耗水企業發展缺乏約束，進一步加劇了流域的水資源和水環境壓力。
　　太湖局局長葉建春，在2006年工作會議上說：“要認真履行兩個使命：一方面通過加強工程和非工程措施，進一步提高水資源和水環境承載能力；另一方面，要立足流域水資源可持續利用，根據水資源和水環境承載能力，提出經濟發展布局的意見、建議，促進流域產業結構調整和經濟增長方式轉變。”
　　有水利專家解釋，以往，水利部在流域的派出機構的功能上，側重在防洪防澇。
　　太湖局2006年工作重點中明確，要在年底前基本完成立法研究的各項工作，包括有關調研、考察、專家座談與咨詢、資料收集整理，基礎課題和擬確立主要制度研究，立即報告編制（報國務院法制辦），條文草案及起草說明。
　　國內七大流域，除了太湖流域，其他流域立法的呼聲也早已高漲。
　　在2005年3月舉行的十屆全國人大三次會議上，張榮國、黃席樾等65位代表分別提出兩項議案，建議制定專門的長江法；李國英等35位代表提出議案，建議制定專門的黃河法。這兩個法，也是流域立法的范疇。
　　水利部把太湖流域作為探索建立流域管理新體制、新機制的試點，是水利部推進體制創新的重要舉措，也是進一步理順流域管理體制的重要機遇。
　　有水利專家說，這是因為太湖流域范圍最小，經濟最發達。有些問題，其他地方沒發生，太湖已經發生。