我國的水權市場構建問題研究

時間：2006-11-08 來源： 作者：胡繼連 張維 葛顏祥 周玉璽

我國是一個用水大國，更是一個缺水大國。能否最有效率地配置我國的水資源，提高水資源的利用效率，對于我國農業及整個國民經濟的持續、健康發展，具有至關重要的影響和意義。已有研究普遍認為：引入水權市場，利用市場機制配置水資源，應該是我國水資源配置制度改革發展的未來方向（汪恕誠，胡鞍鋼，黃河，孟志敏等，2000）。2001年早春，我國第一筆水權交易在浙江省簽約成交，義烏市出資2億元向毗鄰的東陽市買下了每年約5000萬立方米水資源的永久使用權，標志著我國的水資源配置制度改革，已經在實踐中朝著市場化的方向邁開了實質性的一步（慎海雄、王磊，2001）。本文即以產權交易的一般原理為指導并參照國內外的具體實踐，對水權市場的基本構造、建設方法及相關的制度建設問題作一探討和論述，以期指導我國水權市場的構建和培育實踐。

一、水權市場的基本構造與運作原理

1、研究水權市場構造的理論參照：可交易的排放許可證制度

水權交易制度的原理與環境經濟學上的可交易的排放許可證制度（Tradable Emission Permit System，TEP）頗有淵源。而TEP的理論基礎又源于科斯（李堅明、黃宗煌，2000）。科斯（Coase）認為，在交易成本為零的情況下，只要將產權的內容與歸屬作出明確界定，通過雙邊的自由協商（交易），就可達到社會最適的環境水平（Coase，1960）。若將同樣的原理用于水資源的管理上，便可成為可交易水權制度（Tradable Water Permit System，TWP）的理論基礎（李堅明、黃宗煌，2000）。因此，研究TEP的構造對于研究水權市場的構造具有重要參考價值。

TEP的基本構造：1968年，經濟學家戴爾斯（Dales）在《污染、財富和價格》一書中正式提出了“污染權”這一概念。戴爾斯指出，為了實現對污物排放的科學控制，政府可以作為社會的代表和環境的所有者，出售一定的污染權，污染者可以從政府那里購買這種權利，也可從某種利益出發，在持有污染權的污染者之間彼此交換。這樣，通過購買和轉賣實際的或潛在的“污染權”，既可最大限度地實現對環境污染的總量控制，又可最大限度地實現對“污染權”的優化配置，提高全體排污者的總體經濟效益（張蘭生等，1992）。

2、研究水權市場構造的現實參照：城鎮國有土地使用權市場

現實中的城鎮國有土地使用權市場與所要構建的水權市場同屬資源產權市場。土地市場的結構狀況對于研究水權市場的構造也具有重要的參考價值。

我國國有城鎮土地市場的基本構造：一級土地市場（土地使用權出讓市場），二級土地市場（土地使用權轉讓市場），土地金融市場（土地使用權抵押市場）。在一級土地市場上，主要從事國有土地使用權的出讓交易，即：國家作為城鎮土地的所有者，將一定年限內的國有土地使用權出售（出讓）給有關業戶（國內外開發商和工商業戶）；在二級土地市場上，主要從事國有土地使用權的轉讓交易，即：業已按照開發協議對出讓土地作了相應開發的土地使用權人，將一定期限（出讓年限減去開發年限）內的土地使用權再次轉讓給其他土地使用者；在土地金融市場上，擁有土地使用權的工商業戶將土地使用權作為擔保物，從有關金融機構獲取抵押貸款。這樣，通過對土地使用權出讓環節的國家壟斷，可以實現對非農占地的國家控制，實現節約用地的土地管理目標；通過土地使用權在各個工商業戶間的流轉、轉讓，則可以實現土地資源最有效利用的資源配置目標。

3、研究水權市場構造的國際借鑒：澳大利亞和智利的水權市場

從1994年2月開始，澳大利亞正式啟動了全國的水資源政策改革（Water Reform），其中，培育水權市場，運用市場機制配置全國的水資源，是澳大利亞水資源政策改革的實質內容（胡繼連，2000）或改革重點（李堅明、黃宗煌，2000）。

在澳大利亞，原有的水權依附于地權，業戶用水采用“政府授權”的體制。所謂水權依附于地權，即只有擁有水源地的地權，才能獲得與該土地連為一體的相關水源（如河流、水井、水庫等）的取水權；所謂“政府授權”，即州政府擁有水資源的基本產權（Water Property Right），私人用水可依法由州政府批授取水權（簡稱水權，Water Entitlement），由私人自備取水設備（設施）從河道或地下取水。私人取水權一般以灌溉面積為準對取水限額作出規定，并要求水權持有人支付價格（相當于水資源費，但水權價格的支付與實際取水與否無關），超出水權限額以外的用水，要按高于水權價格的價格購買（相當于城市供水價格水平）。澳大利亞水權市場建設的核心是構建水權轉讓市場，即在政府授權的基礎上，把水權從地權中分離出來，允許水權獨立運作和進行流轉（交易），允許并不擁有水源地地權（意味著并不擁有水權）或水權限額不足的業戶通過水權轉讓獲得水權、獲得灌溉用水。水權流轉能夠提高資源配置效率，因為沒有有效的水權流轉制度，水權就會長期停留和凝固在現有水權擁有人的手中，時間一長，低效率用水的現象就會發生。通過水權流轉，則能促進水權始終被善于經營和能高效用水的業戶所掌握和運用，始終保證水資源的高效配置和有效利用（胡繼連，2000）。

在智利，水權不僅可以買賣，而且還可以作為抵押品和附屬擔保品，也就是說，不僅存在水權出讓和轉讓市場，而且存在水權金融市場。業戶個人擁有的水權，可作為抵押標的物進行抵押，從有關金融機構獲得抵押貸款，用于水利建設（傅春、胡振鵬，2000）。

4、對水權市場基本構造的國內實證：“東陽——義烏”水權交易案例簡析

浙江省“東陽——義烏”的水權交易是一種協約交易。雙方的交易協議規定，義烏市一次性出資2億元，購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權，水權轉讓后，水庫原有所有權不變，水庫的運行和工程維護仍由東陽負責，義烏按當年實際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費（包括水資源費），輸水管道的建設費用由義烏承擔（慎海雄、王磊，2001）。在這種交易協議下，東陽與義烏間的水權交易實屬一種長期的水權轉讓交易，可以理解為東陽將國家授予的每年4999.9萬立方米水的使用權再次轉讓給了義烏。此后，義烏向各用水單位的供水，屬于“商品水”的出售。

5、小結：水權市場的基本構造與運作原理

所謂市場即商品交易關系的總和。所謂水權市場即水權交易關系的總和。在這里，“交易關系總和”的具體內涵包括三個方面：一是交易主體，即誰參加交易；二是交易客體，即交易什么東西（交易的對象是什么）；三是如何進行交易（交易方式或交易規則）。研究水權市場的構造，只要把上述三方面的內容探討清楚，也就可以了。

參照可交易的排放許可證制度、土地市場及國內外已有水權市場的一般結構，同屬資源產權市場的我國水權市場，至少應該包含下列交易關系：（1）交易主體：國家和用水地區、部門、單位（以下統稱用水業戶）；（2）交易客體（交易對象）：國有水資源的使用權；（3）交易方式：國家作為國有水資源的終極所有者將一定數量的水權（水的使用權）出讓給用水業戶，用水業戶根據經濟效益最大化的原則（或說根據機會成本）作出用水決策，決策的可能結果有兩種，一是自留、自用，二是將水權再次轉讓給他人（兩種決策中，哪一種決策的經濟價值高，用水業戶就選擇哪一種）。在這樣一種運作方式與交易制度下，通過國家（政府）對水權出讓總量的控制，可以促進節水目標的實現，通過用水業戶間的水權轉讓，則可以促進水資源在各用水業戶（各地區、各部門、各單位）間優化配置。當然，為了確保水資源的高效利用和水權轉讓市場的有序運行，政府還應該成立一定的管理機構對用水業戶的用水決策和水權轉讓行為進行必要的管理和監督（類似于一般商品市場上的“工商行政管理”）。水權市場的基本構造與運作原理見模擬圖1。

（注：本圖的設計，參考了黃宗煌、李堅明的“水權交易制度的機制架構”模擬圖的核心內容）

參照土地市場的結構框架，水權市場的內部構成也可以區分為一級市場和二級市場。其中，一級水權市場主要由水權出讓市場構成，所進行的是水資源所有者（國家或政府）和用水業戶之間的初次水權交易；二級水權市場主要由水權轉讓市場構成，所進行的是用水業戶與用水業戶之間的二次水權交易（再轉讓）。當水權市場發育到較高的程度時，也可以參照智利的做法，進一步構建水權金融（水權抵押）市場，借此拓寬水利建設的融資渠道，推動水利產業的更快發展。

二、 水權市場的建設步驟與方法

構建水權市場的過程主要有兩步：首先是建立取水許可證制度，即確定具體水系內的取水限額，并將限額分配到各個用水業戶（水權的初始分配）；其次是允許用水業戶間進行必要的交換。

就第一步來看，取水限額的確定是一個技術性問題，做起來并非十分困難，只要把各種水源在各個時期的給水量減去環境維護所要求的最低存量就可以了。相對困難的是如何把允許的取水限額分配給各個用水業戶、以什么標準進行分配、哪些業戶可以參加分配等問題。從現有實踐來看，取水限額的初次分配方法有三種：一是無償分配，即政府管理部門根據各用水業戶的用水需求，采取行政手段，按一定比例分派取水限額；二是出賣，即政府管理機構向用水業戶出賣所允許的取水限額，出賣的方法之一是在統一價格下公開拍賣；三是采取雙軌制，即無償分配一部分，同時也出賣一部分。分配標準的確定，在農業用水方面，可以主要以需要灌溉的土地面積為準（如澳大利亞），考慮到不同農作物的耗水系數不同，也可根據不同的作物進行折算，如園藝作物灌溉的用水限額可適當加大，大田作物灌溉的用水限額可適當減小。參加水權分配的業戶范圍，應以水源地周圍的業戶為主，遠距離、跨流域的水權分配，要經過更嚴格的可行性論證和程序審查。

就第二步來看，只要政府允許水權轉讓而不進行制度上的禁止和限制，水權轉讓就會在市場需求和市場供給兩種力量的作用下孕育和發生——缺水者買入，富水者賣出。從已有的國際實踐來看，決定水權市場（主要指水權轉讓市場）發育情況的主要因素是水權界定的清晰程度、水權收益的穩定程度和水權轉讓的費用高低等。由于長期（永久性）水權交易的產權關系更復雜（更不容易界定清楚）、長期水權的預期收益更不穩定、交易費用更高，因此，與短期水權市場的發育情況相比較，長期水權市場的發育相對更慢（胡繼連，2000）。綜合考慮上述因素的影響作用，我國水權轉讓市場的培育建設，在近期可以短期水權轉讓市場為主（重點培育同一水系內部不同用水業戶間的年度內水權轉讓交易），因為短期交易相對簡單和容易組織，但由于長期水權的擁有情況直接決定著水利建設的長期投資，因此，長期水權交易市場的培育和建設也應該給予足夠重視并應作為日后水權市場建設的重點進行考慮。

三、 水權市場的組織體系與交易制度建設

構建水權市場，一方面是搭建水權市場的“骨骼”框架，另一方面還要建立相應的組織體系和交易制度，明確應有的交易規則。

1、水權市場的組織體系建設

水權市場的組織體系建設具體包括水資源管理委員會的設立、供水公司的設立和用水者協會的設立等問題。

（1）水資源管理委員會的設立 按流域設立水資源管理委員會，代表國家行使水資源管理和水權出讓的有關職能（一級水權市場的賣方職能）。該委員會的主要職責是：作為一個流域內的最高水權分配機構，負責制定整個流域的水權分配方案并采取一定方式將水權分配或出讓給各個供水經營單位；水權分配完成后，負責制定各水權交易主體進行水權交易的規則，負責改善流域公共基礎設施的投資，提供有關水資源信息，組織各供水公司之間的水權轉讓和交易，并負責監督交易的執行。

（2）供水公司的設立 根據水權市場的構建要求，供水公司應是企業法人單位，結合我國實際情況，可由各省的水管單位改組成立供水公司。供水公司應是屬于國家獨資或國家投資占主體的有限責任公司，是具有企業獨立法人資格的經濟組織。供水公司的主要職責是：作為買方，參與一級水權市場的水權交易，并應根據有關的用水合同和協議，按時按量向用水戶提供用水，經營供水業務。目前，各省市地區水管部門在行政上直接接受當地政府部門領導，而業務上又歸上級水管部門的領導，這種行政與業務上的雙重領導，常常造成管理上的沖突，不利于實行整個流域的協調。由于水管部門在行政上受地方政府的領導，用水時不可避免地以地區經濟效益為目標，不會考慮到整個流域用水的合理化配置。因此，讓水管部門與當地政府脫鉤，組建供水公司，有利于克服目前存在的體制上的一些弊端。

（3）用水者協會的設立 用水協會是用水戶自愿組成的、民主選舉產生的管水用水的組織，屬于民間社會團體性質。用水協會具有法人資格，實行自我管理，獨立核算，經濟自立，是一個非盈利性經濟組織。用水協會可由用水戶按行業、部門等組成。用水協會的主要職責是：代表各用水戶的意愿制定用水計劃和灌溉制度，負責與供水公司簽訂合同和協議；負責本協會內水權分配方案的初始界定；水權分配完成后，負責制定各用水戶進行水權交易的規則，提供有關水資源信息，組織用水戶之間水權轉讓的談判和交易——二級水權市場交易，并監督交易的執行。

2、水權市場的交易制度建設

水權市場的交易制度建設主要是交易規則的設計，為買賣雙方提供交易的行為準則。水權市場的建立，必須有一整套為交易主體所接受的市場交易秩序，即關于市場競爭的行為準則。

（1）市場主體制度建設 這方面的制度主要是規定哪些主體可以進入水權市場參與水權交易，即關于市場主體的資格、權力、責任的一系列制度。就一般情況而言，下列三類主體不能進入水權市場進行水權交易，否則會擾亂水權市場秩序：

（a）政企不分或者其他形式的特權統治的企業不能成為水權交易市場的主體；

（b）權利與責任制度性不對稱的企業不能進入水權市場交易；

（c）根本無責任能力的企業不能進入水權市場交易。

（2）交易秩序制度建設 交易秩序制度建設的核心是確立交易規則，具體包括定價規則和競爭規則。市場競爭的有序，首先表現為價格有序，即價格競爭切實反映供求規律，切實具有調節水資源配置，實現供求均衡的功能；而市場的無序，也首先表現為價格競爭的混亂。交易秩序制度的建設要處理好兩個方面的問題，其一，必須在制度上堅決杜絕“第三方付款”的普遍發生。所謂“第三方付款”是指在市場交易中買賣雙方均不付代價，價格由買賣雙方以外的第三方支付，比如額外的水價由政府補貼。如果存在普遍的額外的水價由政府補貼，在體制上便不能使水權交易者接受市場價格硬約束，不可能使其成本和預算納入市場制約，而且可能產生買賣雙方合謀坑害政府的行為，使價格水平不僅不能反映真實的供求，甚至直逼政府可“補貼”的標準，進而導致整個市場水價的扭曲，導致對市場交易秩序的嚴重破壞。其二，必須加強市場管理，嚴肅市場管理制度。維護市場交易秩序必須依法管理市場，對于投機倒把、欺行霸市、哄抬水價、強買強賣等不法行為必須嚴肅整治，才可能保證市場秩序的尊嚴。依法對市場交易秩序的管理，不僅需要健全法規，加強管理力度，更重要的是要在水權交易主體的界定上為法制有效實施創造基礎。

（3）水權交易法規建設 水權市場的主體制度和交易秩序制度建設必須得到相關法律的支持。在水權市場的運行過程中，難免會發生侵權行為和擾亂市場秩序的行為，為確保水權市場的正常運行，應用法律、法規、條例等形式對水權交易主體、水權分配制度、交易制度、價格制度加以保證。

主要參考文獻：

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