歐洲和美國水資源管理的經驗：從部門向綜合管理模式的轉變

時間：2006-11-08 來源： 作者：

摘   要

從二次世界大戰結束到二十世紀六十年代，西歐和美國的經濟和社會發展迅速，但也為此付出了環境質量嚴重惡化的代價。由于城市化發展、工業和現代農業生產、防洪和發電設施的修建、公共投資失當等原因，加上管理部門反應遲緩，水資源稀缺和水質下降成為最緊迫的環境問題之一，威脅到各國的經濟發展和公眾健康。

面對水資源日益稀缺的巨大壓力，在過去10 至15 年里，歐美諸國以及其他一些工業化國家努力尋求解決辦法。其中，最引人注目的一個方面就是水資源管理模式的轉變。

歐盟于2000 年頒布了《水資源管理框架指導方針》，為各成員國的水資源管理規定了共同的方法、目標、原則和基本措施，對各國以流域為單位制定管理規劃提出了具體要求。

從本質上看，目前歐洲的水資源管理機構有三種模式。其中，英國、法國和德國的管理系統都具有綜合性特點。

在英國，環境署是中央政府負責水資源管理的最主要機構，其職責涵蓋與水資源相關的眾多方面：防洪、水質保護、特定受控行業的廢水減排、漁業和航運等。其寬泛的職權范圍為水資源的綜合管理提供了有利條件。除國家級的管理機構之外，環境署還設有區域和地區辦公室，環境署的八個區域辦公室對應于英格蘭與威爾士境內的八個大河流域；在法國，環境部作為國家級的水資源管理行政機構，主要負責水質保護，水環境與河流系統的保護、管理和改善，就政府對相關行業的干預行為進行協調和規劃；全國水資源委員會在全國水資源政策的制定以及法律和規制文本的起草中發揮著舉足輕重的作用，法國的六大流域，每個都有一個流域管理委員會和水資源管理局，二者都參與水資源開發和管理總體規劃的起草，都受環境部監督；在德國，聯邦政府負責制定有關水資源管理框架的總體規定，各州必須通過地方立法將這些聯邦政府制定的總體性法律轉化為州法律，也可自行制定補充性的規章，聯邦環境、自然保護和核安全部是聯邦政府主管環境和水資源問題的最高權力機構，負責處理與水資源管理相關的基本問題以及跨地區合作，水資源管理規制的實施由各州和市政府負責。

在美國，根據憲法，聯邦政府負責制定水資源管理的總體政策和規章，由州負責實施。負責水資源管理的聯邦政府機構有環境保護署、陸軍工程兵團、美國地質調查局、魚類和野生動植物管理局、水土保持局、國家海洋與大氣管理局、聯邦能源監管委員會等機構；各州政府對于其轄區內的水和水權分配、水交易、水質保護等問題擁有大部分的權力，并建立了相當健全的州級水資源管理機構；為了解決跨州的水資源管理問題，美國建立了一些基于流域的水資源管理委員會。

美國在水資源管理方面制定了很多法律法規和政策，包括《清潔水法》、《安全飲用水法》、《瀕危物種法》等法律以及日最大負荷總量限制、水質管理規劃、非點源控制計劃等一系列重要的政策措施。

在過去十幾年里，歐洲和美國在水資源管理中越來越多地采用經濟手段，主要有：（1）水權及水權交易，具體包括水權分配、水交易和水質交易，這種手段美國采用比較多，但各州的做法彼此有很大差異；（2）取水費（稅），多數歐洲國家都對抽取地表水和地下水收費（稅）；（3）價格和稅收，歐洲諸國和美國普遍將價格和稅收作為環境管理的政策手段，廣泛應用于水污染控制、生活用水供給、工業用水供給、污水處理、農業用水等多個方面；（4）私人投資，多數國家的做法是，公共部門保留供水和污水處理系統的所有權，而讓私營部門參與一些服務的經營管理，同時，各國政府對水務服務提供補貼。

由于水資源管理涉及不同的層面和部門，涉及多方利益，因此，最近幾年，歐洲和美國分別出臺了相應的政策，促進公眾參與水資源管理。在歐洲制定的一系列政策措施中，《奧爾胡斯協定》和《關于公眾獲得環境信息的指導方針》這兩份政策文件最有影響；美國環保署早在1979 年就頒布了專門法規，并于2003 年制定了《公眾參與政策》，就促進公眾參與提出了具體要求。

面臨水資源管理的巨大壓力，歐洲和美國從不同層面積極尋求因應之策。實踐表明，這些措施在改善水資源管理方面取得了一些成效，但同時也帶來了一些新的挑戰和問題。

歐洲和美國水資源管理方面的經驗，可以為其他國家改善水資源管理提供有益的啟示。特別是，它們采用的基于流域的綜合管理模式，值得包括中國在內的其他國家借鑒。當然，這種管理模式是與特定的行政管理體制相聯系的，因此，中國必須根據本國的行政管理體制現狀及其未來改革趨勢，建立行之有效的水資源綜合管理模式。

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